Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 21 июля 2015 года дело по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора - Вакорина М.О. на решение Карасукского районного суда Новосибирской области от 30 апреля 2015 года, которым удовлетворено заявление главы Карасукского района Новосибирской области ФИО1, признан незаконным пункт 2 резолютивной части представления прокурора Карасукского района Новосибирской области старшего советника юстиции Горелова Н.Н. о возврате в течение месяца со дня внесения представления в бюджет Карасукского района излишне выплаченных главе района денежных средств в период с 01.09.2008 по 01.06.2014.

Заслушав доклад судьи областного суда Никитиной Г.Н., объяснения представителя прокурора Трифоновой М.К., поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия

установила:

Глава Карасукского района Новосибирской области ФИО1 обратился в суд с заявлением, просил признать незаконным пункт 2 резолютивной части представления прокурора Карасукского района Новосибирской области старшего советника юстиции Горелова Н.Н. о возврате в течение месяца со дня внесения представления в бюджет Карасукского района излишне выплаченные главе района денежные средства в период с 01.09.2008 по 01.06.2014.

В обоснование своих требований ссылается на то, что 03.04.2015 прокурор Карасукского района Новосибирской области Горелов Н.Н. внес главе Карасукского района Новосибирской области представление об устранении нарушений бюджетного законодательства при выплате ежемесячных процентных надбавок при работе со сведениями, составляющими государственную тайну, в котором одним из требований является в течение месяца со дня внесения представления возвратить в бюджет Карасукского района излишне выплаченные главе района денежные средства в период с 01.09.2008 по 01.06.2014. Полагал, что требования прокурора района, изложенные в представлении, не соответствуют требованиям действующего законодательства, поскольку ФИО1 как Главе Карасукского района Новосибирской области, с 12.07.2000 года был оформлен допуск по второй форме и Распоряжением от 10.01.2007 года №2р была установлена надбавка в размере 50% к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Следовательно ФИО1 имел право на получение данной надбавки в период времени, указный в представлении. Считал, что своими требованиями, изложенными в пункте 2 резолютивной части представления, прокурор Карасукского района Новосибирской области нарушает его трудовые права, гарантированные ст.37 Конституции Российской Федерации, п.2 ч.1 ст.23 Федерального закона Российской Федерации от 02.03.2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ст.ст.130,137 Трудового кодекса Российской Федерации. В своем представлении прокурор указал, что нарушения в период с 01.09.2008 года по 01.06.2014 года в части выплаты ФИО1 надбавки в размере 50% к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, являются «следствием ненадлежащего исполнения должностными лицами администрации Карасукского района, ответственными за установление ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну и могут повлечь неэффективное использование бюджетных средств», не указав при этом, что именно ненадлежащее исполнили должностные лица администрации Карасукского района. Отмечал, что проверка, которая указана в первом абзаце представления, прокуратурой района в администрации Карасукского района Новосибирской области в 2015 году не проводилась, так как никакие документы прокуратурой района непосредственно в администрации района не проверялись и не запрашивались. Между тем, еще 23.05.2014 года за №2727 ФИО1 обращался письменно к прокурору Карасукского района Новосибирской области с просьбой разъяснить законность выплаты ему надбавки в размере 50% к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, однозначного ответа на обращение получено не было.

Судом постановлено вышеуказанное решение, с которым не согласен участвующий в деле прокурор Вакорин М.О..

В апелляционном представлении и дополнениях к апелляционному представлению просит решение суда отменить, принять по делу новое решение.

В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что представление не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает вследствие чего не нарушает права и свободы главы района, не создает препятствий к осуществлению главой района его прав и свобод, и не возлагает какую-либо обязанность и не влечет применения мер ответственности. Считает, что вывод суда о том, что представление от 03.04.2015 не содержит не только конкретизации в части мер, которое обязано принять должностное лицо, но и не содержит конкретизации норм права, а так же о том, что представление прокурор должно отражать источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристику нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, не основан на законе, поскольку действующее законодательство не устанавливает указанных в решении требований к представлению прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, проверяя законность и обоснованность решения суда согласно статье 327.1 ГПК РФ по доводам жалобы, приходит к следующему.

В соответствии со ст. 2 Конституции России, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод (ст. 46) в соответствии с положением ст. 8 Всеобщей декларации прав и свобод человека, устанавливающей право каждого человека на эффективное восстановление прав компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом.

В силу ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" решение суда является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям решение суда не соответствует.

В соответствии со ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При рассмотрении данного дела такие нарушения судом допущены.

Удовлетворяя заявление главы Карасукского района Новосибирской области, суд исходил из того, что представление прокурора от 03 апреля 2015 не содержит не только конкретизации мер, которые обязано принять должностное лицо, но и не содержит конкретизации норм права, а также источников информации, которые бы позволяли сделать вывод о незаконном получении ФИО1, исходя из требований, в том числе трудового законодательства, регулирующего удержания из заработной платы работников, сумм, являющихся надбавкой к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

С данным выводом суда судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе в качестве одного из видов социальных гарантий предусмотрено установление процентной надбавки к заработной плате в зависимости от секретности сведений, к которым они имеют доступ.

Установление размера предоставляемых социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Как установлено судом, прокуратурой Карасукского района Новосибирской области была проведена проверка соблюдения законодательства администрацией Карасукского района при выплате главе района ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу при работе со сведениями, составляющими государственную тайну. В ходе проверки установлено, что в период с 1 сентября 2008 года по 1 июня 2014 года ФИО1 производилась выплата ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну в размере 50% размера должностного оклада в нарушение Постановления губернатора Новосибирской области от 07 апреля 2008 года № 127-с, которым установлен допуск всем главам администраций к сведениям, составляющим государственную тайну, по третьей форме. Исходя из п. 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу…», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 18 сентября 2006 года № 573, главам районов надбавка не должна превышать 15%. По результатам проведенной проверки вынесено вышеназванное представление об устранении нарушений закона, поскольку, по мнению прокурора, в ходе проверки был установлен факт нарушения вышеуказанного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

При разрешении публично-правового спора для удовлетворения заявленных требований необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушение этим решением (действием) прав либо свобод заявителя. Между тем, в данном случае, одновременное наличие таких обстоятельств не было установлено и не усматривается.

Для правильного разрешения дел по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации имеют значение следующие обстоятельства: соблюдение срока обращения с заявлением в суд, законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия); суду следует выяснять, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.); соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (ст. 22).

В силу положений ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Указанным Федеральным законом в качестве одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона названо представление об устранении нарушений закона.

Как установлено п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что прокурор, внося оспариваемое представление, действовал в пределах своей компетенции, в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

При этом, судебная коллегия учитывает, что из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (пункта 1 статьи 6, пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24), следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Судебная коллегия также отмечает, что в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" право требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности (в том числе дисциплинарной) принадлежит прокурору, обязанность должностного лица рассмотреть данное представление и о результатах рассмотрения дать мотивированный ответ.

Таким образом, само по себе представление прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, не обладая силой принудительного исполнения, не может быть признано незаконным в рассматриваемом деле, поскольку не возлагает никаких незаконных обязанностей на заявителя, не порождает никаких последствий, поскольку преследует цель понудить к устранению допущенных нарушений закона в добровольном порядке. При этом, следует отметить, что сама по себе правильность суждений и обоснованность различных правовых подходов прокурора и главы администрации относительно размера ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну не требовали оценки суда, поскольку непосредственного отношения к заявлению, которое рассматривается по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, такие суждения не имеют. Разрешение вопроса о том имелось ли в действительности нарушение законодательства допустимо в порядке искового производства, а не при рассмотрении дела, вытекающего из публичных правоотношений.

На основании изложенного, учитывая, что в отношении главы администрации Карасукского района Новосибирской области не принято мер к принудительному исполнению оспариваемого представления, права заявителя данным представлением прокурора не нарушены, прокурор провел проверку и вынес представление в рамках своих полномочий, предоставленных Федеральным законом "О прокуратуре в Российской Федерации", в связи с чем, основания для удовлетворения заявления ФИО1 у суда первой инстанции отсутствовали.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Карасукского районного суда Новосибирской области от 30 апреля 2015 года отменить и принять новое, которым в удовлетворении заявления главы Карасукского района Новосибирской области ФИО1 об оспаривании незаконных действий должностных лиц отказать, апелляционное представление прокурора Карасукского района Новосибирской области - удовлетворить.

Председательствующий:

Судьи: