Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Чите 12 января 2016 г. административное дело по заявлению Читинского природоохранного межрайонного прокурора об оспаривании бездействия Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, понуждении к совершению определенных действий

по апелляционному представлению исполняющего обязанности Читинского природоохранного межрайонного прокурора и апелляционной жалобе министра природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края

на решение Центрального районного суда г.Читы от 2 октября 2015 г., которым постановлено исковые требования Читинского природоохранного межрайонного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края в части отсутствия разработки конкретных мероприятий, подлежащих проведению для развития системы государственного мониторинга, установления конкретных мест проведения мониторинга на <Дата>, с целью реализации мероприятия «Развитие системы государственного мониторинга водных объектов. Организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края» в <Дата> предусмотренного программой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» Государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от 28.10.2013 г. №465, а также в части нереализации указанного мероприятия данной программы.

Обязать Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края в ходе реализации мероприятия «Развитие системы государственного мониторинга водных объектов. Организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края» предусмотренного программой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» Государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов» провести предусмотренные п.12 и п.13 Методических указаний по осуществлению государственного мониторинга водных объектов, утвержденных Приказом Минприроды РФ от 08.10.2014 г. №432 нижеследующие работы в указанные сроки:

общий анализ особенностей водного режима в срок до <Дата>;

общий анализ особенностей русловых процессов на реках и процессов деформаций ложа водоемов на подведомственной территории, их классификация и типизация в срок до <Дата>;

анализ особенностей антропогенной деятельности в водоемах, в речных руслах, на их поймах и водосборах и классификация видов антропогенной деятельности по видам и формам воздействия на процессы руслоформирования или процессы деформаций ложа водоемов в срок до <Дата>;

выявление участков активного взаимодействия (взаимного воздействия) процессов руслоформирования или деформации ложа водоемов и инженерных сооружений или мероприятий в срок до <Дата>;

общий анализ морфологического строения водоохранных зон водных объектов их морфологическая типизация в срок до <Дата>;

общий анализ морфологического строения пойменных массивов современной поймы и их морфологическая типизация в срок до <Дата>;

этап общего анализа и подготовки региональных фоновых материалов на основе информации о русловых процессах, о процессах деформаций ложа водоемов и антропогенной деятельности в регионе (предварительный этап ведения мониторинга) в срок до <Дата>;

подготовка основы сводного проекта «Мониторинг состояния дна и берегов водных объектов и их водоохранных зон», выбор его картографической основы и подготовка программного обеспечения на основе геоинформационной системы в срок до <Дата>;

разработать региональную программу ведения государственного мониторинга водных объектов в срок до <Дата>;

с <Дата> на основе региональной программы ведения мониторинга водных объектов обеспечить реализацию этапа ведения регулярных (ежегодных) натурных наблюдений (морфологических и топографических съемок), выполнения гидрометрических работ и периодического получения и обработки материалов дистанционного зондирования земли и этап анализа материалов мониторинга, включающий в себя расчеты расхода и стока донных насосов, а также углубленный анализ и прогноз переформирований ложа водоемов, речных русел и пойм на участках опасного взаимодействия.

В остальной части исковые требования Читинского природоохранного межрайонного прокурора оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи краевого суда Толстоброва А.А., выслушав объяснения помощника Читинского природоохранного межрайонного прокурора Афанасьева А.С., представителей ответчика Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края Яшкиной Ю.В., Юдицких Н.В., поддержавших доводы представления и жалобы, соответственно, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

<Дата> Читинский природоохранный межрайонный прокурор обратился в суд с вышеназванным заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, ссылаясь на следующее. В ходе проведенной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края ненадлежащим образом осуществляет мониторинг водных объектов, в частности, своевременно не разработало соответствующую региональную программу и не выполнило иные мероприятия по мониторингу. Поэтому прокурор просил признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края в части отсутствия разработки конкретных мероприятий, подлежащих проведению для развития системы государственного мониторинга, установления конкретных мест проведения мониторинга на <Дата> с целью реализации мероприятия «Развитие системы государственного мониторинга водных объектов. Организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края» (далее – мероприятие по мониторингу) в <Дата> предусмотренного программой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» Государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от 28 октября 2013 г. №465, и в части нереализации мероприятия по мониторингу. Признать незаконным бездействие Министерства финансов Забайкальского края, выразившееся в отсутствии организации исполнения бюджета Забайкальского края в 2014 году в части выделения бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по мониторингу и Правительства Забайкальского края, выразившееся в необеспечении исполнения бюджета Забайкальского края в <Дата> в части выделения бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по мониторингу; а также обязать Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края выполнить поименованные в заявлении работы, связанные с реализацией мероприятия по мониторингу, а Министерство финансов Забайкальского края и Правительство Забайкальского края соответственно организовать и обеспечить исполнение бюджета Забайкальского края в части выделения бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по мониторингу.

Определениями суда от <Дата> к участию в деле в качестве соответчиков привлечены Министерство финансов Забайкальского края и Правительство Забайкальского края.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении и.о. Читинского природоохранного межрайонного прокурора Миркутов А.В. считает решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований незаконным. Полагает, что обязанность по выделению бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по мониторингу возложена на Министерство финансов Забайкальского края и Правительство Забайкальского края Бюджетным кодексом Российской Федерации. Поэтому просит решение суда частично отменить и удовлетворить требования в полном объеме.

В апелляционной жалобе министр природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края Поляков О.А. просит отменить решение в части признания незаконным бездействия министерства, ссылаясь на проведение достаточных мер, направленных на мониторинг водных объектов. Полагает, что сроки выполнения этапов мониторинга водных объектов какими-либо нормативными правовыми актами не определены. По его мнению, установление судом факта непроведения министерством конкретных мероприятий по развитию системы государственного мониторинга не может свидетельствовать о их неразработке. Напротив, в 2013 году в рамках государственной программы была предусмотрена организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края, при этом конкретные мероприятия, подлежащие проведению для развития системы государственного мониторинга, указаны в иных нормативных правовых актах. Отмечает, что прокурором не приведено конкретных мероприятий по мониторингу, подлежащих разработке министерством в 2014 и 2015 годах. Поскольку Методические указания по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, утвержденных Приказом Министерства природы и экологии Российской Федерации от <Дата>№, вступили в силу <Дата>, министерство не было обязано разрабатывать мероприятия по наблюдению за состоянием дна, берегов, состоянием режимов использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, что свидетельствует об отсутствии бездействия со стороны министерства. Указывает, что мероприятие по мониторингу не реализовано ввиду отсутствия достаточного финансирования. Вывод суда о том, что министерством не вносились предложения по включению мероприятия по мониторингу в расходную часть бюджета опровергается представленными в материалы дела письмами в адрес Министерства финансов Забайкальского края с предложениями по финансированию мероприятий по мониторингу с указанием объема финансирования.

В письменных возражениях представитель Министерства финансов Забайкальского края и Правительства Забайкальского края Бондаренко И.А. считает апелляционное представление необоснованным.

Исполняющий обязанности Читинского природоохранного межрайонного прокурора Миркутов А.В. в письменных возражениях просит оставить апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции представители Министерства финансов Забайкальского края и Правительства Забайкальского края не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. На основании ст.150 КАС РФ коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных представления и жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены правильного решения суда.

Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 №219 утверждено Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов (далее - Положение №219).

В соответствии с п.3 Положения №219 мониторинг осуществляется в целях своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработка и реализация мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценка эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационное обеспечение управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе в целях государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

В силу п.14 Положения №219 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга: организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а также водных объектов, водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности, как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований; осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, зон затопления, подтопления, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, зон затопления, подтопления, полученные в результате осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от <Дата>№ утверждены Методические указания по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, введенные в действие с <Дата> (далее - Методические указания №) и предусматривающие в качестве одного из этапов процесса организации и ведения государственного мониторинга разработку региональной программы ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей.

Постановлением Правительства Забайкальского края от 28.10.2013 №465 утверждена государственная программа Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», включающая подпрограмму «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений», которой запланированы мероприятия по развитию системы государственного мониторинга водных объектов и содержащей суммы финансирования мероприятий по развитию системы государственного мониторинга водных объектов с <Дата> Ответственным исполнителем данной программы и главным распорядителем средств является Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края.

Суд правильно установил, что до настоящего времени Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края не разработало конкретные меры для развития системы государственного мониторинга водных объектов с целью реализации мероприятия «Развитие системы государственного мониторинга водных объектов. Организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края», предусмотренного подпрограммой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», предшествующая её разработке работа не проведена и предложения по включению указанных мероприятий в расходную часть бюджета не внесены, что повлекло за собой невозможность исполнения требований Положения № и Методических указаний №.

Данные выводы подтверждаются материалами дела и оснований для признания их неправильными судебная коллегия не усматривает.

При таком положении вывод суда о неправомерном бездействии Министерства природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, выразившегося в неразработки конкретных мероприятий, подлежащих проведению для развития системы государственного мониторинга, установления конкретных мест проведения мониторинга на <Дата>, с целью реализации мероприятия «Развитие системы государственного мониторинга водных объектов. Организация проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов Забайкальского края» в <Дата> годах, предусмотренного программой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» Государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от 28.10.2013 №465, а также в части нереализации указанного мероприятия данной программы, является правильным, а доводы апелляционной жалобы представителя Министерством природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края необоснованны.

Довод жалобы представителя ответчика о том, что истец не просил признать незаконным бездействие в части непроведения конкретных мероприятий, нельзя признать состоятельным, поскольку из искового заявления и заявления об уточнении иска следует, что прокурор просил признать незаконным бездействие не только в части отсутствия разработки конкретных мероприятий, но и в части отсутствия их реализации и неисполнения требований Положения № и Методических указаний № (т.1, л.д.4-10, 160-166).

Довод об отсутствии в каких-либо нормативных правовых актах сроков, выполнения этапов мониторинга водных объектов, не может свидетельствовать о правомерном бездействии при обстоятельствах, приведенных выше.

Поскольку Методические указания № введены в действие с <Дата>, ссылки на них в решении являются правомерными, а их отсутствие в <Дата> г. не освобождало ответчика от выполнения требований, установленных иными нормативными правовыми актами, в частности Положением №, программой «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» Государственной программы Забайкальского края «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от <Дата>№ и т.д.

Прочие доводы апелляционной жалобы не могут повлиять на правильность выводов суда, приведенных в решении, и послужить основанием для отказа прокурору в удовлетворении иска.

С доводом апелляционного представления прокурора о том, что обязанность по выделению бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по мониторингу возложена на Министерство финансов Забайкальского края и Правительство Забайкальского края Бюджетным кодексом РФ судебная коллегия не может согласиться в силу следующего.

Согласно ч.2 ст.179 Бюджетного кодекса РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Законом Забайкальского края от 25.12.2013 №918-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», принятым Законодательным Собранием Забайкальского края 18 декабря 2013 г. была предусмотрена статья расходов, предусматривающая реализацию государственной программы по охране окружающей среды.

Однако Законом Забайкальского края от 17.04.2014 №966-ЗЗК «О внесении изменений в Закон Забайкальского края «О бюджете Забайкальского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» внесены изменения в вышеуказанный закон Забайкальского края, которыми данная статья расходов исключена.

Таким образом, учитывая, что Министерство финансов Забайкальского края и Правительство Забайкальского края не обладают полномочиями главного распорядителя бюджетных средств и не вправе принимать за него решения, оснований для признания незаконным бездействия Министерства финансов Забайкальского края и Правительства Забайкальского края, выразившегося в неисполнении и необеспечении исполнения бюджета Забайкальского края в части выделения бюджетных ассигнований на реализацию оспариваемых мероприятий, не имеется и вывод суда об отказе в иске в этой части является правильным.

С учетом изложенного, суд полно и правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал им надлежащую правовую оценку, пришел к правильным выводам и частично удовлетворил исковое заявление. Оснований для отмены или изменения решения суда судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Центрального районного суда г.Читы от 2 октября 2015 г. оставить без изменения, апелляционное представление исполняющего обязанности Читинского природоохранного межрайонного прокурора и апелляционную жалобу министра природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края – без удовлетворения.

Председательствующий: Толстобров А.А.

Судьи: Смоляков П.Н.

Ходюков Д.С.

Копия верна:

Судья Забайкальского краевого суда Толстобров А.А.