Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Быковой С.В. гражданское дело по апелляционной жалобе Администрации Мысковского городского округа на решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 30 апреля 2014 г.

по делу по заявлению Администрации Мысковского городского округа об оспаривании решений и действий прокуратуры города Мыски - признании незаконным представления прокурора,

У С Т А Н О В И Л А:

Администрация Мысковского городского округа обратилась в суд с заявлением об оспаривании прокуратуры города Мыски - признании незаконным представления прокурора.

Требования мотивированы тем, что 11.03.2014 г. в адрес администрации Мысковского городского округа внесено представление прокурора г. Мыски об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе, в котором содержались требования с обязательным участием прокурора рассмотреть данное представление, принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе», а также рассмотреть вопрос о привлечении начальника отдела кадровой работы и муниципальной службы администрации Мысковского городского округа ФИО7 к дисциплинарной ответственности.

Администрация г. Мыски не согласна с представлением, т.к. оно незаконно, необоснованно, нарушает права и законные интересы Администрации и заинтересованных лиц (ФИО5 и ФИО7).

В представлении прокурором указано на то, что ФИО5, зарегистрированный депутатом Мысковского городского Совета народных депутатов, одновременно является председателем Комитета жилищно-коммунального, дорожного хозяйства, строительства и благоустройства Мысковского городского округа (далее по тексту - Комитет ЖКДХ, Комитет), что, влечет нарушение п. 10 ст. 12 ФЗ «О муниципальной службе» и п.9 ст.4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», т.к. депутат представительного органа местного самоуправления не вправе замещать должность муниципальной службы, и с ним не может быть заключен трудовой договор. А поскольку такой договор с КульчицкимА.М. все же был заключен, и он до сих пор не расторгнут, это указывает на недолжную организацию работы по проверке сведений в отношении муниципальных служащих и граждан, поступающих на муниципальную службу, на ненадлежащее выполнение начальником кадровой работы и муниципальной службы своих должностных обязанностей, и требует принятия мер по устранению выявленных нарушений законодательства о муниципальной службе.

Сославшись на п.9 ст.4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 2 ст.1,ст.2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», главу 3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», заявитель считает, что прокурор не учел, что депутат представительного органа местного самоуправления является лицом, замещающим муниципальную должность.

Должность председателя муниципального казенного учреждения, которым является по своей организационно-правовой форме Комитет ЖКДХ, не является муниципальной должностью или должностью муниципальной службы, не включена в соответствующий реестр (перечень) должностей муниципальной службы Мысковского городского округа.

В Положении о Комитете ЖКДХ, утвержденном в редакции решения Мысковского городского Совета народных депутатов от 22.11.2012 года № 51-н, отсутствуют сведения о том, что должность председателя руководителя) Комитета относится к должностям муниципальной службы.

Отсутствуют такие же положения и в срочном трудовом договоре от 11.07.2013 г., заключенном с Кульчицким A.M., в его должностной инструкции (в соответствии с ней его должность относится к категории руководителей, в то время как в оспариваемом представлении Прокурор ссылается на отнесение такой должности «председатель комитета» к высшей должности муниципальной службы).

Ссылки Прокурора на наименование учреждения, т.е. на комитет, в этом случае несостоятельны, поскольку они указывают только на название казенного учреждения, а не на его форму.

С 18.02.2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 15.02.2006 года № 24-ФЗ, согласно которому утратил силу абзац 2 ч.б ст.20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Просит признать незаконным и необоснованным в полном объеме представление Прокурора г. Мыски от 11.03.2014 года № 184ж-2014/355 об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе.

Решением Мысковского городского суда Кемеровской области от 30 апреля 2014 года в удовлетворении заявления Администрации Мысковского городского округа отказано.

В апелляционной жалобе представитель администрации Мысковского городского округа ФИО6, действующий на основании доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ, просит решение суда отменить, с учетом дополнений указывая, что администрацией Мысковского городского округа заявление было подано по правилам общеискового производства, суд же дело в порядке главы 25 ГПК РФ

ФИО10 и ФИО7, не были надлежаще извещены о дате и времени судебного заседания.

В нарушение главы 6, ч.1 ст. 195 и ст. 198 ГПК РФ в судебном акте отсутствует главный вывод : имеет ли место быть нарушение законодательства, если ФИО1 одновременно является депутатом местного представительного органа и председателем муниципального казенного учреждения «Комитет ЖКДХ».

Суд не учел, что в оспариваемом представлении прокурор указывает на нарушение п.9 ст.4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», т.е. на нарушение депутатом ФИО1 запрета на замещение должности муниципальной службы. Однако представление носит название «Об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе», хотя должно носить название «Об устранении нарушений законодательства «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в рассматриваемом случае тогда должно было быть направлено не в администрацию Мысковского городского округа, а в Мысковский городской Совет народных депутатов.

ФИО1 не является муниципальным служащим (лицом, исполняющим обязанности по должности муниципальной службы или замещающим должность муниципальной службы), а является обычным работником, работающим по трудовому договору. Должность председателя муниципального казенного учреждения «Комитет ЖКДХ» не является должностью муниципальной службы, не включена в реестр (перечень) должностей муниципальной службы Мысковского городского округа.

В решении отсутствуют выводы суда о статусе ФИО1 как председателя МКУ «Комитет ЖКДХ».

Решение об устранении нарушения ФИО1 как депутатом п.9 ст.4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должно было приниматься Советом народных депутатов г. Мыски, но не Администрацией.

Суд не применил нормы пп.«б» ч.1 ст.1 ФЗ от 15.02.2006 г. № 24-ФЗ, согласно которым абзац 2 ч.б ст.40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий ранее запрет депутатам представительного органа муниципального образования одновременно замещать должности руководителей муниципальных учреждений, с 18.02.2006 г. утратил силу.

Не согласен с выводом суда об отсутствии нарушения оспариваемым представлением прав и законных интересов Администрации, ФИО10 и ФИО7

Исходя из требований прокурора о расторжении трудового договора со ссылками на ст. 19 Закона о муниципальной службе, мерами по устранению нарушений законодательства и применения Администрацией к ФИО1, как к председателю Комитета ЖКДХ, мер дисциплинарного взыскания должно быть его незаконное увольнение «по статье» за несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. А это - лишение для Администрации грамотного специалиста, поиск иных лиц, которые смогут организовать должным образом работу Комитета ЖКДХ; внесение в трудовую книжку ФИО1 записи об увольнении по указанным основаниям, после чего он вряд ли сможет трудоустроиться; подача, соответственно, им иска в суд о незаконном увольнении и о восстановлении на работе с оплатой вынужденного прогула и причитающихся компенсаций - расходы для Администрации в случае удовлетворения судом таких заявлений и иные негативные последствия. Нарушаются права и законные интересы как Администрации, так и ФИО1

Аналогичны доводы Администрации и в отношении требования Прокурора о дисциплинарном наказании ФИО7

Суд первой инстанции в решении указал, что исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, представление прокурора само по себе не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд, в рассматриваемом случае - с требованиями о признании незаконными действий (бездействия) и решений органа местного самоуправления и (или) его должностных лиц (в том числе - по непринятию мер по устранению нарушений законодательства о муниципальной службе), и (или) о понуждении Администрации к конкретным действиям. При этом, незаконные и необоснованные выводы суда, изложенные в обжалуемом решении, лягут в основу удовлетворения такого заявления Прокурора, исходя из положений ст. 13 и ч.2 ст.61 ГПК РФ, что недопустимо.

Исполняющим обязанности прокурора г. Мыски представлены возражения относительно апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, заслушав представителей заявителя ФИО6 и ФИО8, поддержавших доводы жалобы, прокурора ФИО9, просившего оставить решение суда без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно ст. 24 ФЗ "О прокуратуре в РФ" N 2202-1 от 17 января 1992 года в ныне действующей редакции представление прокурора об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из материалов дела усматривается и судом установлено, что 11.03.2014 г. в адрес Администрации Мысковского городского округа внесено представление «об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе, в котором указано, что проверкой установлено, что ФИО5 зарегистрирован депутатом Совета народных депутатов Мысковского городского округа пятого созыва, что подтверждается решением избирательной комиссии Мысковского городского округа от 13.09.2013 г. №250.

Вместе с тем, ФИО10 постановлением Администрации Мысковского городского округа от 25.06.2013 г. №1243 назначен с 01.07.2013 г. председателем Комитета жилищно-коммунального, дорожного хозяйства, строительства и благоустройства Мысковского городского округа.

Указанное постановление является незаконным, т.к. Комитет входит в структуру Администрации Мысковского городского округа, соответственно председатель Комитета, осуществляющий в нем профессиональную деятельность, является муниципальным служащим, в силу ст.4 п.9 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не может замещать должности муниципальной службы, с ним в нарушение требований закона Администрацией заключен трудовой договор, что свидетельствует о не соблюдении установленного законом запрета.

Сославшись на ст.19 ФЗ №25-ФЗ, указывает, что муниципальный служащий, являющийся депутатом представительного органа муниципального образования. Может быть уволен по инициативе работодателя. Однако, Администрация до настоящего времени не расторгла с ним трудовой договор.

Администрацией не на должном уровне организована работа по проверке сведений в отношении граждан, поступающих на муниципальную службу, а также в отношении муниципальных служащих.

Выявленные нарушения стали возможны ввиду ненадлежащего выполнения своих должностных обязанностей начальником отдела кадровой работы и муниципальной службы Администрации ФИО7

Аналогичные нарушения законодательства о муниципальной службе были выявлены прокурором в 2013 году при проведении проверки по жалобе ФИО11 По результатам проверки было установлено, что депутат Мысковского городского Совета народных депутатов ФИО12 одновременно замещал должность муниципальной службы. Впоследствии выявленные нарушения были устранены.

В учетом изложенного прокурор требует: с обязательным участием рассмотреть представление. Принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений закона «О муниципальной службе». Рассмотреть вопрос о привлечении начальника отдела кадровой работы и муниципальной службы Администрации ФИО7к дисциплинарной ответственности. (л.д.8-11).

Ответом главы Администрации Мысковского городского округа от 11.03.2014 г. сообщено, что представление рассмотрено, оснований для удовлетворения представления не имеется (л.д.35-36).

Действительно, ФИО1 одновременно является депутатом местного представительного органа и председателем муниципального казенного учреждения «Комитет ЖКДХ».

Согласно ст. 2 ФЗ N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Положения статьи 10 ФЗ N 25-ФЗ устанавливают, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

В соответствии с частью 2 статьи 6 ФЗ N 25-ФЗ должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Частью 1 ст. 2 Закона Кемеровской области от 30.06.2007 N 103-03 "О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы" предусмотрено, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы согласно приложению 1 к настоящему закону.

Согласно реестра должностей муниципальной службы должность председателя комитета в перечне 3 отнесена к должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий местной администрации (высшая должность).

Согласно ст.28 Устава Мысковского городского округа администрация Мысковского городского округа отнесена к органам местного самоуправления.

В силу ч.1 ст.50 Устава Мысковского городского округа администрация Мысковского городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа) наделяется настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кемеровской области.

В соответствии с ч.5 ст.50 Устава Мысковского городского округа в структуре администрации Мысковского городского округа создаются отраслевые (функциональные) и территориальные органы. Органы администрации Мысковского городского округа (комитеты, управления, отделы и т.д.) осуществляют исполнительные, распорядительные и контрольные функции от имени администрации Мысковского городского округа в определенной сфере деятельности.

Согласно п. 1.1 Положения о Комитете жилищно-коммунального, дорожного хозяйства, строительства и благоустройства (далее по тексту -Комитет), утвержденного Решение Мысковского городского Совета народных депутатов от 22.11.2012 N 51-н, Комитет является отраслевым органом администрации Мысковского городского округа в сфере жилищно- коммунального дорожного хозяйства, строительства и благоустройства Мысковского городского округа и входит в систему исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В соответствии с решением Совета народных депутатов Мысковского городского округа от 22.10.2013 № 34 (в редакции решения от 24.12.2013 №34) утверждена структура администрации Мысковского городского округа, куда включен Комитет.

П.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ « О практике рассмотрения судам дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» согласно положениям статей 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (пункт 6 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", часть 2 статьи 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Из приведенных данных следует, что ФИО10 занимает должность, включенную в реестр должностей муниципальной службы, что свидетельствует о занятии им должности муниципальной службы.

Статьями 13 и 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлен перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Так, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность.

Из указанной нормы следует, что муниципальный служащий не может одновременно находиться на муниципальной службе и замещать муниципальные должности, к которым также относится и должность депутата законодательного органа местного самоуправления.

Более того, пункт 10 статьи 12 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусматривает обязанность муниципального служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Как усматривается из пункта 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти.

Поэтому вывод суда о том, что представление законное и обоснованное, т.к. ФИО1 занимает должность, включенную в реестр муниципальной службы, и не может совмещать работу депутата и муниципального служащего, является правильным

Требования прокурора, изложенные в представлении, не противоречат закону.

Согласно статье 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и нарушения запретов, связанных с муниципальной службой.

Следовательно, государственные и муниципальные служащие, являющиеся депутатами представительного органа муниципального образования, могут быть уволены по инициативе работодателя или добровольно сложить депутатские полномочия путем подачи соответствующего заявления.

Согласно части 5 статьи 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутаты представительных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избранные во вновь образованных муниципальных образованиях, обязаны прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, с даты, начиная с которой соответствующие органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом, и в течение семи дней с указанной даты представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования. В случае его невыполнения полномочия указанных депутатов и выборных должностных лиц прекращаются досрочно в судебном порядке.

С учетом требований ст.258 ч.4 ГПК РФ суд обоснованно отказал в удовлетворении требований Администрации Мысковского городского округа.

Доводы жалобы не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку опровергаются установленными судом обстоятельствами и не основаны на законе.

Рассмотрение дела в отсутствие заинтересованных лиц ФИО5 и ФИО7 не может служить основанием к отмене решения суда, поскольку указанные лица не подали апелляционной жалобы, где указали бы на это обстоятельство. Доказательств ненадлежащего извещения этих лиц в суд не представлено.

Суд обоснованно рассмотрел требования в порядке главы 25 ГПК РФ, т.к. данные правоотношения являются публично-правовыми, а потому, оспаривание решений и действий (бездействия) прокурора должно производиться с учетом требований главы 25 ГПК РФ, подача искового заявления не препятствует рассмотрению его в установленном порядке.

Согласно п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ « О практике рассмотрения судам дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).

Представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, преследуя цель понудить органы и должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в добровольном порядке устранить допущенные нарушения закона.

Данная правовая позиция согласуется с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (пункта 1 статьи 6, пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24), из которого следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" право требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности (в том числе дисциплинарной) принадлежит прокурору, обязанность должностного лица рассмотреть данное представление и о результатах рассмотрения дать мотивированный ответ.

Руководствуясь ст. ст. 328 ГПК РФ судебная коллегия,

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 30 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи :