Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 29 сентября 2015 года гражданское дело по апелляционному представлению прокурора города Новосибирска на решение Центрального районного суда города Новосибирска от 7 июля 2015 года, которым заявление прокурора города Новосибирска о признании нормативного правового акта противоречащим закону в части удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Разуваевой А.Л., объяснения представителя прокурора города Новосибирска Косенко Д.А., возражения представителя мэрии города Новосибирска ФИО1, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор города Новосибирска обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону абзаца 5 пункта 2.15, пункта 2.28 административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 6 марта 2015 года №2347.

Противоречие федеральному законодательству определенных положений административного регламента установлено в результате осуществления надзора за законностью правовых актов, издаваемых мэрией.

Согласно абзацу 5 пункта 2.15 административного регламента, установление факта строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство является основанием для отказа в выдаче разрешения. Однако частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказ в выдаче разрешения на строительство по такому основанию не предусмотрен.

Пункт 2.28 указанного регламента предусматривает основания и порядок приостановления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, что также не соответствует требованиям законодательства, в частности статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», исчерпывающему перечню процедур в сфере жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403.

Кроме того, в абзаце 5 пункта 2.15, пункте 2.28 административного регламента содержится коррупциогенный фактор – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым прокурор города Новосибирска не согласен.

В апелляционном представлении просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании противоречащими закону абзаца 5 пункта 2.15 административного регламента, принять в указанной части новое решение, которым признать противоречащим закону абзац 5 пункта 2.15 административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 6 марта 2015 года №2347.

Указывает на незаконность и необоснованность выводов суда в части признания абзаца 5 пункта 2.15 административного регламента не противоречащим требованиям закона.

Согласно абзаца 5 пункта 2.15 административного регламента, установление факта строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Однако частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказ в выдаче разрешения на строительство по такому основанию не предусмотрен.

Кроме того, в решении суда первой инстанции не дана оценка о наличии или отсутствии коррупциогенного фактора в оспариваемой норме, как о том было заявлено прокурором города Новосибирска.

В соответствии с Федеральным законом от 08 марта 2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации с 15 сентября 2015 года, за исключением положений, для которых настоящим Федеральным законом установлены иные сроки введения их в действие.

Согласно положениям частей 1,2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции (далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федеральный закон от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Проверив законность решения суда первой инстанции в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно частям 8,9 статьи ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Как установлено судом первой инстанции, постановлением мэрии г. Новосибирска от 06 марта 2015 года № 2347 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства.

Указанное постановление и регламент опубликованы в Бюллетене органов местного самоуправления г. Новосибирска № 9 от 12 марта 2015 года, что соответствует положениям ст. 51 Устава г. Новосибирска.

Согласно ст. 42 Устава, в целях решения вопросов местного значения мэрия города Новосибирска обладает следующими полномочиями в области градостроительной деятельности, строительства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, торгового и бытового обслуживания населения города Новосибирска: выдает разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Новосибирска.

Согласно п. 1.1 Регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, он разработан на основании Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», постановления мэрии г. Новосибирска от 30.01.2012 года № 613 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг».

Действие регламента распространяется на предоставление муниципальной услуги физическим и юридическим лицам в целях строительства, реконструкции объектов капитального строительства на принадлежащем им земельной участке, расположенном на территории г. Новосибирска.

В соответствии с ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Абзацем 5 пункта 2.15 административного регламента предусмотрено, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является установление факта строительства в отсутствие разрешения на строительство (самовольное строительство).

Согласно п.2.28 указанного административного регламента, основанием для приостановления муниципальной услуги является рассмотрение арбитражным судом, судом общей юрисдикции дела, решение по которому имеет значение для рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство (заявления о продлении срока действия разрешения на строительство, заявления о внесении изменений в разрешение на строительство, уведомление).

Разрешая настоящее дело, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пришел к выводу, что положения абзаца 5 п. 2.15 административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, утвержденного постановлением мэрии г. Новосибирска от 06 марта 2015 года № 2347, предусматривающие в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство установление факта строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство (самовольное строительство) не противоречит положениям ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

При этом суд исходил из того, что нормы законодательства о градостроительной деятельности не могут применяться для легализации самовольных построек в обход установленного порядка и предусмотренной законом последовательности действий застройщика и последовательности административных процедур в сфере строительства. Иное толкование ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, по сути, делает бессмысленным ее применение и открывает возможность для недобросовестных застройщиков осуществлять строительство без разрешения на строительство (без необходимых изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительного контроля и надзора и т.п.), тем самым приобретать незаконные выгоды в обход закона. Между тем, никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Также суд пришел к выводу, что положения п. 2.28 административного регламента предоставления муниципальной услуги по подготовке и выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, утвержденного постановлением мэрии г. Новосибирска от 06 марта 2015 года № 2347, противоречат требования Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в связи с чем, требования прокурора в указанной части являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Суд исходил из положений Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» заявитель праве рассчитывать на получение муниципальной услуги по выдаче (отказе в выдаче) разрешения на строительство объектов капитального строительства в срок 10 дней со дня подачи заявления и необходимых для выдачи разрешения документов. Наличие такого основания для приостановления оказания муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство как судебный спор, решение по которому имеет значение для рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство, может повлечь за собой злоупотребление со стороны недобросовестных участников гражданско-правовых отношений путем инициирования в судебных органах необоснованных гражданско-правовых споров, с целью затягивание сроков получения заинтересованным лицом разрешения на строительство.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, так как они мотивированы, основаны на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционного представления подлежат отклонению в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Получению разрешения на строительство, как следует из части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса, предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса).

Системное толкование приведенных положений Градостроительного кодекса дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Предоставление застройщиком указанных в статье 51 Градостроительного кодекса документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.

Ссылка прокурора на пункт 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации является несостоятельной, поскольку названной нормой определена особенность правового механизма выдачи разрешения на строительство, включающая, в том числе и основания отказа в выдаче разрешения на строительство. При этом следует учитывать, что положения пункта 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающие случаи отказа в выдаче разрешения на строительство, применимы в том случае, когда имеет место обращение за выдачей разрешения на строительство до начала строительства.

Нельзя согласиться с указанием прокурора в жалобе на отсутствие у Управления архитектурно-строительной инспекции мэрии г. Новосибирска прав устанавливать факт начала строительства объекта капитального строительства.

В целях исключения фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, постановлением мэрии города Новосибирска от 18.03.2013 года № 2444 утверждено положение об осуществлении отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города Новосибирска соответствующих мероприятий (далее - Положение).

Указанным положением на управление возложены обязанности по осуществлению мероприятий, направленных на исключение, в том числе, фактов строительства (реконструкции) объектов капитального строительства без разрешения на строительство (п. 2.5 Положения).

При осуществлении мероприятий, направленных на исключение фактов нарушений в сфере землепользования и застройки на территории города Новосибирска, структурными подразделениями мэрии в соответствии с полномочиями проводятся обследования земельных участков, выявляются факты нарушения действующего законодательства и (или) договорных обязательств при пользовании земельными участками на территории города Новосибирска собственниками, арендаторами, землепользователями и землевладельцами, а также лицами, самовольно занимающими земельный участок, принимаются меры к их устранению.

Исходя из смысла п. 2.5 Положения, управление вправе проводить обследование земельных участков и находящихся на них объектов капитального строительства с целью выявления фактов самовольного строительства (реконструкции).

В течение трех рабочих дней с даты выявления нарушений структурные подразделения мэрии направляют в органы пожарного, экологического, санитарно-гигиенического надзора, Управление Росреестра по Новосибирской области, инспекцию Госстройнадзора по Новосибирской области согласно компетенции копии актов обследования (приложение) с приложением материалов для проверки факта нарушения, принятия мер по устранению выявленных нарушений (п.п. 3.1-3.2 Положения).

Довод представления о том, что суд не дал оценку о наличии или отсутствии коррупциогенного фактора в оспариваемой норме, как о том было заявлено прокурором города Новосибирска, также не может служить основанием для отмены решения суда, поскольку суд пришел к выводу о соответствии оспариваемого абзаца 5 пункта 2.15 административного регламента нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Кроме того, согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Прокурором не доказано, что оспариваемой нормой создается возможность для произвольной трактовки полномочий органа местного самоуправления, а также дает возможность ему принимать произвольные решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Центрального районного суда города Новосибирска от 7 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Новосибирска – без удовлетворения.

Председательствующий Т.А. Рытикова

Судьи А.Л. Разуваева Е.А. Жегалов