Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти к мэрии г.о.Тольятти об обязании исполнить в полном объеме представление от ДД.ММ.ГГГГ. №№

по апелляционной жалобе Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти на решение Центрального районного суда г.о.Тольятти Самарской области от 23 июня 2015 года,

заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сафоновой Л.А., объяснения представителей Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти –ФИО1 и ФИО2, действующих на основании доверенностей, возражения на жалобу представителя мэрии г.о.Тольятти – ФИО3, действующей на основании доверенности,

У С Т А Н О В И Л А:

Контрольно-счетная палата г.о.Тольятти обратилась с иском к мэрии г.о.Тольятти, в котором просила обязать мэрию г.о.Тольятти исполнить в полном объеме представление от ДД.ММ.ГГГГ №№ составленное контрольно-счетной палатой г.о.Тольятти по результатам проведенной выборочной проверки мэрии г.о.Тольятти за ДД.ММ.ГГГГ год, в части: целевого и эффективного использования бюджетных средств, соблюдения установленного порядка и управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Заявленные требования мотивировали следующим. В период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ контрольно-счетной палатой городского округа Тольятти в соответствии с планом работы на ДД.ММ.ГГГГ года, утвержденным распоряжением председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ№ (с изменениями от ДД.ММ.ГГГГ№: от ДД.ММ.ГГГГ№), проведена выборочная проверка мэрии городского округа Тольятти за ДД.ММ.ГГГГ год в части целевого и эффективного использования бюджетных средств, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

В ходе проведенного контрольного мероприятия выявлены нарушения:

в нарушение статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации мэрией городского округа Тольятти неправомерно излишне начислена оплата работникам за работу в выходные дни в общей сумме <данные изъяты> тыс. руб. (в том числе: по статье 211 «Заработная плата» - <данные изъяты> тыс. руб., по статье 213 «Начисление на оплату труда» - <данные изъяты> тыс. руб.), которая подлежит возврату.

Истцом в адрес ответчика направлено представление от ДД.ММ.ГГГГ года, в котором указано на необходимость принятия следующих мер: произвести перерасчет по неправомерно начисленной и излишне выплаченной заработной плате в сумме <данные изъяты> тыс. руб. для возврата в бюджет - городского округа Тольятти; произвести перерасчет страховых взносов в сумме <данные изъяты> тыс. руб. во внебюджетные фонды с отражением результатов бухгалтерскими исправительными проводками; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах представить информацию в контрольно-счетную палату г.о.Тольятти в срок до ДД.ММ.ГГГГ года.

Мэрия г.о.Тольятти обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к контрольно-счетной палате городского округа Тольятти и Думе городского округа Тольятти о признании незаконным представления контрольно-счетной палаты от ДД.ММ.ГГГГ№ Определением Арбитражного суда Самарской области от 24 декабря 2014 года производство по делу № прекращено, поскольку оспариваемое представление по своему содержанию не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Учитывая изложенное истец считает, что представление от ДД.ММ.ГГГГ№ составленное контрольно-счетной палатой городского округа Тольятти, подлежит обязательному исполнению мэрией городскою округа Тольятти.

Решением Центрального районного суда г.о.Тольятти Самарской области от 23 июня 2015 года постановлено: «В удовлетворении иска Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти к мэрии г.о.Тольятти об обязании исполнить в полном объеме представление от ДД.ММ.ГГГГ. № – отказать.»

В апелляционной жалобе представитель истца просил отменить решение суда первой инстанции, удовлетворив исковые требования в полном объеме. При этом указали следующее.

Выводы суда о том, что представление контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти является актом контрольного органа, носящим рекомендательный характер, что возможность наступления ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа Федеральным законом от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» и Положением о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденным решением Думы городского округа Тольятти от 22 января 2014 года №169, не предусмотрена, являются не обоснованными.

Согласно ч.10 ст.17 Положения о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ №169, неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представления или предписания контрольно-счетной палаты влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством <адрес> (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ №632.

В статье 10.5 закона <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №115-ГД «Об административных нарушениях на территории <адрес>» закреплено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представлений или предписаний контрольно-счетных органов муниципальных образований в <адрес>, кроме действий, предусмотренных статьей 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей, на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, считают, что представление контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти подлежит обязательному рассмотрению и исполнению органами местного самоуправления и муниципальными органами, проверяемыми органами и организациями и их должностными лицами, о чём объекты контроля обязаны представить информацию в контрольно-счетную палату городского округа Тольятти в срок, указанный в представлении.

Полагают, что надлежащим исполнением представления будет выступать представление мэрией городского округа Тольятти в контрольно-счетную палату г.о. Тольятти в срок до ДД.ММ.ГГГГ информации, содержащей сведения об осуществлении перерасчета по неправомерно начисленной и излишне выплаченной заработной плате в сумме <данные изъяты>. руб. и об осуществлении перерасчета страховых взносов в сумме <данные изъяты> тыс. руб. во внебюджетные фонды с отражением результатов бухгалтерскими исправительными проводками.

Однако в адрес контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти поступило письмо мэрии городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ исх. №, согласно которого данное представление необоснованно возлагает на мэрию городского округа Тольятти обязанность по принятию мер по возврату <данные изъяты> тыс. руб. в бюджет городского округа Тольятти, перерасчету страховых взносов в сумме <данные изъяты> тыс. руб. во внебюджетные фонды с отражением результатов бухгалтерскими исправительными проводками, привело к нарушению прав и законных интересов мэрии городского округа Тольятти в сфере экономической деятельности.

Представители истца в заседании апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержали, просили отменить решение суда первой инстанции, удовлетворив исковые требования.

Представитель ответчика в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против доводов жалобы, полагая их необоснованными, просила оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, проверив в соответствии со ст.330 ГПК РФ правомерность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального законодательства, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, считая его законным и обоснованным.

Согласно части 2 ст.38 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом №131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ.

Согласно ст.8 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти» утвержденного решением Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014 г. №169, контрольно-счетная палата осуществляет полномочия по внешнему муниципальному финансовому контролю: контроль за исполнением бюджета г.о.Тольятти; аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертиза проектов муниципальных правовых актов г.о.Тольятти о бюджете, иных нормативных правовых актов Думы, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; внешняя проверка годового отчета об использовании бюджета.

Материалами дела установлено, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ контрольно-счетной палатой городского округа Тольятти в соответствии с планом работы на ДД.ММ.ГГГГ года, утвержденным распоряжением председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ№ (с изменениями от ДД.ММ.ГГГГ №№ от ДД.ММ.ГГГГ№), проведена выборочная проверка мэрии городского округа Тольятти за ДД.ММ.ГГГГ в части целевого и эффективного использования бюджетных средств, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Контрольно-счетной палатой г.о. Тольятти в адрес мэрии г.о.Тольятти направлено представление от ДД.ММ.ГГГГ№, согласно которому мэрии г.о.Тольятти необходимо принять следующие меры:

- произвести перерасчет по неправомерно начисленной и излишне выплаченной заработной плате в сумме <данные изъяты> тыс. руб. для возврата в бюджет городского округа Тольятти;

- произвести перерасчет страховых взносов в сумме <данные изъяты> тыс. руб. во внебюджетные фонды с отражением результатов бухгалтерскими исправительными проводками.

- о результатах рассмотрения данного Представления и принятых мерах представить информацию в контрольно-счетную палату городского округа Тольятти в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Судом верно определено, что предметом настоящего спора является соблюдение бюджетного законодательства в части финансирования оплаты труда работников органов местного самоуправления.

В соответствии с п.1 ст.16 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», пунктами 9, 10 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти», утвержденного решением Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014 г. №169, предусмотрено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Согласно ст.17 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти» в случае установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контрольно-счетной палатой составляются представления и предписания.

Представление - это акт контрольного органа, носящий рекомендательный характер. Оно составляется должностным лицом контрольного органа и подписывается его руководителем. Представление должно быть рассмотрено в срок, указанный в нем, по истечении указанного срока в Контрольно-счетную палату направляется уведомление о принятых мерах по реализации представления. Если в представлении срок не указан, то рассмотрение представления и направление уведомления осуществляются в течение месяца со дня его получения.

Предписание - это обязательный для исполнения акт контрольного органа, который выдается по результатам контрольных мероприятий при выявлении: а) грубейших нарушений в финансово-хозяйственной деятельности, наносящих прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения; б) необходимости по результатам контрольного мероприятия возврата в соответствующий бюджет средств, использованных не по целевому назначению; в) несоблюдения сроков и порядка рассмотрения представлений Контрольно-счетной палаты, в том числе в случаях ненаправления в установленные сроки уведомления о рассмотрении представления; г) создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, включая непредставление документов в объеме и сроки, которые установлены Контрольно-счетной палатой.

В пунктах 6 и 7 ст.16 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», пунктами 9, 10 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти», утвержденного решением Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014 г. №169 указано, что именно предписание, а не представление контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки и именно неисполнение (ненадлежащее исполнение) предписания влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Самарской области.

Возможность наступления ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа Федеральным законом от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», и Положением «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти», утвержденного решением Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014г. №169, не предусмотрена.

Согласно п.10 ст.17 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти» неисполнение и ненадлежащее исполнение в установленный срок представления и предписания контрольно-счетной палаты влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ и (или) законодательством Самарской области.

Неисполнение предписаний контрольно-счетной палаты о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, ущерба г.о.Тольятти является основанием для обращения мэрии в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного городскому округу Тольятти нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Механизма обращения в суд контрольно-счетного органа с требованием исполнить представление, положение не содержит.

В соответствии с п.5 ст.17 Положения «О контрольно-счетной палате городского округа Тольятти» объекты контроля в установленный срок обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Рассмотрев представление контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти (со сроком исполнения до ДД.ММ.ГГГГ.), мэрия г.о. Тольятти представила в адрес контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти письмо от ДД.ММ.ГГГГг. исх. № № из которого следует, что привлечение к работе в выходные дни работников мэрии г.о.Тольятти и оплата их труда производится на основании и в соответствии с Трудовым кодексом РФ, Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Коллективного договора мэрии на период с ДД.ММ.ГГГГ

Судом первой инстанции обоснованно указано, что несогласие истца с полученным ответом не свидетельствует о неисполнении мэрией г.о.Тольятти обязанности по уведомлению в письменной форме контрольно-счетной палаты в установленный срок о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

При наличии у заявителя права на самостоятельный выбор способов защиты гражданских прав, предусмотренный ст.12 ГК РФ либо иными предусмотренными законом способами, выбранный способ защиты должен соответствовать нарушенному праву.

По настоящему делу Контрольно-счетной палатой г.о.Тольятти избран исковой способ защиты. Вместе с тем, споры из гражданских правоотношений – это частноправовые споры между равными участниками гражданского оборота. В основе спора из административных правоотношений лежит публичный интерес, то есть это публичный спор о правах и обязанностях сторон, одна из которых находится в административном или ином властном подчинении у другой стороны.

Федеральный закон № 6-ФЗ, ни Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положение № 169 не содержат норм о праве контрольно-счетного органа муниципального образования на обращение в суд с требованиями об обязании объекта контроля исполнения его предписания.

Мэрия г.о.Тольятти обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к контрольно-счетной палате г.о. Тольятти и Думе городского округа Тольятти о признании незаконным представления контрольно-счетной палаты от ДД.ММ.ГГГГ№. Определением Арбитражного суда Самарской области от 24 декабря 2014 года производство по делу № А55-18603/2014 прекращено, поскольку оспариваемое представление по своему содержанию не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ (л.д.100-104). Апелляционным определением одиннадцатого Арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015 года (л.д.105-109), Постановлением кассационной инстанции Арбитражного суда Поволжского округа от 05.06.2015 года (л.д.205-212) указанное определение оставлено без изменения. Данными судебными актами установлено, что данный спор возник между сторонами по вопросу правильного толкования и применения положений ст.153 Трудового кодекса РФ, что представление от ДД.ММ.ГГГГ№ контрольно-счетной палаты г.о. Тольятти не является документом властно-распорядительного характера, вынесенным уполномоченным органом и не содержит обязательные предписания, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, именно как самостоятельный документ.

Судебная коллегия принимает во внимание доводы ответчика о том, что фактически данное представление не исполнимо, поскольку требует возврата денежных сумм, выплаченных в качестве оплаты труда работникам Мэрии, механизм возврата данных сумм работниками мэрии не установлен, Трудовой кодекс РФ не регулирует бюджетные правоотношения.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти к мэрии г.о.Тольятти об обязании исполнить в полном объеме представление от ДД.ММ.ГГГГ №№ удовлетворению не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с постановленным решением по основаниям, которые были предметом судебного рассмотрения. Эти доводы судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм ГК РФ и ГПК РФ, направлены на иную оценку норм материального права и обстоятельств, установленных и исследованных судом первой инстанции, а потому не могут служить основанием к отмене решения суда первой инстанции.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.о.Тольятти Самарской области от 23 июня 2015 года – оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты г.о.Тольятти – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в силу со дня его принятия, может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий:

Судьи: