Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе представителя индивидуального предпринимателя Поддубняка Романа Ивановича - Рябикова Дмитрия Александровича на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 23 декабря 2014 года, которым отказано в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Поддубняка Романа Ивановича о признании недействующим постановления Администрации города Костромы № 3019 от 30.12.2011 года с изменениями, внесенными постановлением Администрации города Костромы № 2950 от 30.10.2014 года.

Заслушав доклад судьи Кулаковой И.А., выслушав объяснения представителя индивидуального предпринимателя Поддубняка Р.И. - адвоката Рябикова Д.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации г. Костромы Матвеевой Ю.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Рыловой Т.В., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Индивидуальный предприниматель Поддубняк Р.И. обратился в суд с заявлением о признании постановления Администрации г. Костромы № 3019 от 30.12.2011 года «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы» недействующим со дня принятия. Считая постановление не соответствующим закону и нарушающим его права предпринимателя, указал, что в преамбуле постановления в качестве обоснования его принятия Администрация г. Костромы сослалась на статьи 42, 44, ч. 1 ст. 57 Устава города Костромы. Указанными нормами Администрации г. Костромы не предоставлено право проводить торги (конкурсы или аукционы), связанные с размещением нестационарных торговых объектов. Порядок размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы, содержит положения о проведении торгов - открытых конкурсов и аукционов, предметом которых является право на заключение договора на размещение нестационарных объектов торговли на территории г. Костромы. Фактически данное Положение регулирует порядок и условия проведения торгов. Состав комиссии по проведению торгов, организатор торгов и прочие условия определены Администрацией г. Костромы в оспариваемом постановлении. Устав города Костромы не предоставляет Администрации г. Костромы права проведения торгов, связанных с размещением объектов нестационарной торговли, поэтому обжалуемое постановление издано с превышением полномочий, предоставленных Уставом города Костромы Администрации города Костромы, в связи с чем противоречит действующему законодательству.

В дополнении к заявлению, поданному во исполнение определения судьи об оставлении заявления без движения, ИП Поддубняк Р.И. указал, что в Уставе города Костромы предусмотрены полномочия Администрации г. Костромы определить места для нестационарной торговли и заключить договоры предоставления этих мест субъектам предпринимательской деятельности. Этим полномочиям (обязанностям) корреспондирует право субъектов предпринимательской деятельности по их волеизъявлению заключить с Администрацией г. Костромы соответствующий договор. В Уставе города Костромы не предусмотрено ограничение данного права предпринимателя условием о необходимости его участия в каких-либо аукционах или торгах и обязанностью нести расходы по участию в торгах. Такой порядок существовал до принятия оспариваемого постановления. Издав постановление № 3019, Администрация г. Костромы не только превысила свои полномочия, но и нарушила права предпринимателей, в том числе и его (заявителя), на заключение договоров на размещение объектов нестационарной торговли без дополнительных затрат на участие в аукционах или иных торгах.

В ходе рассмотрения дела ИП Поддубняк Р.И. уточнил заявленные требования, просил признать недействующим полностью со дня принятия постановление Администрации города Костромы № 3019 от 30.12.2011 года с изменениями, внесенными постановлением Администрации города Костромы № 2950 от 30.10.2014 года.

Уточненные требования обосновал тем, что постановлением № 2950 от 30.10.2014 года внесены изменения в постановление № 3019 от 30.12.2011 года. Эти изменения касаются только наименования самого постановления, наименования утвержденного этим постановлением Положения и целей издания Положения. По существу, постановление № 2950 не внесло никаких изменений в постановление № 3019, оно не устранило заявленные им основания для признания оспариваемого постановления недействующим ввиду его несоответствия Уставу города Костромы.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация г. Костромы, Глава города Костромы.

Судом по делу постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель индивидуального предпринимателя Поддубняка Р.И. - Рябиков Д.А. просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявления. Считая решение суда незаконным, указывает, что заявитель не оспаривает право Администрации г. Костромы на разработку и утверждение схемы размещения объектов нестационарной торговли на территории г. Костромы. Однако наличие этого права не подразумевает права на разработку и утверждение правил реализации данной схемы, а именно, Правил проведения торгов на право заключения договора размещения объекта нестационарной торговли путем проведения торгов. Такое право Администрации г. Костромы должно быть указано непосредственно в нормативном акте, принятом в соответствии с компетенцией и процедурой принятия решений соответствующим органом. В решении суда не указана норма права, которой Администрация г. Костромы наделена такими полномочиями. Анализ положений Устава города Костромы, в которых предусмотрены полномочия Администрации г. Костромы на проведение конкурсов и аукционов, в частности, на право заключить договор о развитии застроенных территорий, право заключения договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа, право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, позволяет сделать вывод о том, что право Администрации г. Костромы на проведение торгов, определение условий, порядка проведения этих торгов не следует из общего контекста перечисленных судом нормативных актов, оно должно следовать из конкретной нормы права. Суд не разрешил основной вопрос о полномочиях Администрации г. Костромы на принятие оспариваемого постановления, в связи с чем решение подлежит отмене. Считает необоснованным вывод суда о том, что оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены права заявителя. Оспариваемое постановление возлагает на заявителя новые обязанности по внесению залоговых денежных сумм. Выполняя данную процедуру, заявитель должен извлечь из оборота существенные денежные средства на значительное время. Суд не дал оценки тому обстоятельству, что новый порядок, установленный оспариваемым постановлением, нарушает стабильность обеспечения населения города Костромы привычными продуктами питания. Постановлением нарушены не только права заявителя в предпринимательской деятельности, но и права неопределенного круга лиц.

ИП Поддубняк Р.И., Глава города Костромы, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили, об отложении рассмотрения апелляционной жалобы не ходатайствовали.

В соответствии со ст. 167 ГПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, постановлением Администрации г. Костромы от 30.12.2011 года № 3019, опубликованным в издании «Официальный вестник города Костромы, № 2, 20.01.2012 года, утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы.

Пунктом 1.1 Порядка предусмотрено, что Порядок устанавливает порядок организации и условия размещения нестационарных объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли (тонаров, автоматов, палаток, лотков, холодильных прилавков, передвижных цистерн, ролл-баров и других передвижных средств развозной и разносной торговли) (далее - Порядок) на территориях общего пользования города Костромы.

Согласно п. 1.3 Порядка размещение нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли (далее - нестационарный торговый объект), осуществляется в соответствии со схемой, утвержденной постановлением Администрации города Костромы (далее - схема), на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее также - договор).

Пунктом 1.6 Порядка определено, что размещение нестационарных торговых объектов производится на торгах, за исключением случаев, предусмотренных разделом 18 настоящего Порядка. Проводимые в соответствии с настоящим Порядком конкурсы являются открытыми по составу участников. Проводимые в соответствии с настоящим Порядком аукционы являются открытыми по составу участников и форме подачи предложений.

Форму торгов определяет организатор.

Предметом конкурса или аукциона является право на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Костромы (п.1.7).

Постановлением Администрации г. Костромы от 30.10.2014 года № 2950, опубликованным в издании «Официальный вестник города Костромы», № 45, 07.11.2014 года и вступившим в силу со дня его подписания в соответствии с п. 2 постановления, в постановление Администрации г. Костромы от 30.12.2011 года № 3019 внесены следующие изменения:

в наименовании слова "размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы" заменены словами "реализации схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Костромы";

в пункте 1 слова "размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы" заменены словами "реализации схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Костромы".

В Порядке размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы:

Пункт 1.1 изложен в следующей редакции:

"Настоящий порядок в целях защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков устанавливает правила и условия размещения нестационарных торговых объектов (тонаров, автоматов, палаток, лотков, холодильных прилавков, передвижных цистерн, ролл-баров и других передвижных средств развозной и разносной торговли) (далее - Порядок) на территориях общего пользования города Костромы в местах, предусмотренных схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Костромы."

Оспаривая постановление Администрации г. Костромы от 30.12.2011 года № 3019 с внесенными в него изменениями постановлением Администрации г. Костромы от 30.10.2014 года № 2950, ИП ФИО1 ссылался на отсутствие у Администрации г. Костромы полномочий на утверждение правил проведения торгов на право заключения договоров размещения объектов нестационарной торговли в городе Костроме.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим оспариваемого постановления, суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Земельного кодекса Российской Федерации, Устава муниципального образования городского округа город Кострома, пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление в редакции от 30.10.2014 года принято компетентным органом, издано с соблюдением порядка издания и соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, подписано главой Администрации г. Костромы в пределах полномочий, установленных Уставом, с соблюдением порядка издания постановлений Администрации г. Костромы, по своему содержанию не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Доводы заявителя о нарушении его прав оспариваемым актом суд признал несостоятельными.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда.

Из постановления Администрации г. Костромы от 30.12.2011 года (в редакции постановления от 30.10.2014 года) «Об утверждении порядка реализации схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Костромы» следует, что оно принято в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в целях совершенствования порядка размещения нестационарных торговых объектов, функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории города Костромы, и на основании статей 42, 44, части 1 статьи 57 Устава города Костромы.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 названной статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Пункт 10 ст. 42 Устава муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденного решением Думы города Костромы от 26.05.2005 года № 41, к полномочиям Администрации г. Костромы в области создания условий для развития торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города Костромы, создания условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, относит, в числе прочих, полномочия по созданию условий для обеспечения жителей города Костромы услугами торговли; изданию муниципальных правовых актов Администрации города Костромы по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей города Костромы услугами торговли в случаях и в пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами Костромской области; разработке и утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов; заключению договоров предоставления торговых мест для нестационарных торговых объектов.

Согласно частям 1 и 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона Костромской области от 02.09.2010 года № 657-4-ЗКО «О государственной торговой деятельности на территории Костромской области» схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным исполнительным органом государственного регулирования торговой деятельности.

Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Костромской области схемы размещения нестационарных торговых объектов утвержден постановлением департамента экономического развития, промышленности и торговли Костромской области от 21.03.2011 года № 7.

Данным Порядком полномочия по разработке и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов возложены на органы местного самоуправления, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований.

На территории городского округа город Кострома схема размещения нестационарных торговых объектов утверждена постановлением Администрации г. Костромы от 26.05.2011 года № 1219.

Заключение договоров предоставления торговых мест для нестационарных торговых объектов, как указано выше, отнесено к полномочиям Администрации г. Костромы.

Особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества определяются ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В соответствии с п. 1 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов с лицом, выигравшим торги.

Таким образом, право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта может возникнуть у хозяйствующего субъекта лишь по результатам проведения конкурсов или аукционов.

В целях защиты конкуренции, создания условий для эффективного функционирования товарных рынков Администрацией города Костромы издано оспариваемое заявителем постановление, которым предусмотрено проведение торгов (конкурсов и аукционов) на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Костромы.

Издавая оспариваемое постановление, Администрация г. Костромы не превысила предоставленные ей полномочия в области регулирования торговой деятельности.

Перечень мероприятий, реализуемых органами местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли приведен в ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ.

К их числу отнесены разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, принятие мер экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ установлен запрет для органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Запрета для органов местного самоуправления принимать акты, регулирующие спорные правоотношения, Федеральный закон от 28.12.2009 года № 381-ФЗ не содержит.

Утвердив оспариваемым постановлением «Порядок реализации схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Костромы», которым предусмотрено проведение торгов, Администрация г. Костромы не установила на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от правил, установленных нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что право Администрации г. Костромы на разработку и утверждение схемы размещения объектов нестационарной торговли, а именно, правил проведения торгов на право заключения договора размещения объекта нестационарной торговли, должно быть указано в нормативном акте, а такой нормативный акт в решении суда не приведен, не влияют на правильность вывода суда первой инстанции о законности оспариваемого нормативного правового акта.

Из системного толкования приведенных норм федерального законодательства, законодательства Костромской области и Устава муниципального образования городского округа город Кострома следует, что оспариваемое постановление издано Администрацией г. Костромы в пределах предоставленных ей полномочий по вопросам местного значения городского округа, в частности, в области создания условий для развития торговли.

Судебная коллегия соглашается также с выводом суда о том, что оспариваемое постановление не нарушает прав заявителя на заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории г. Костромы. Из пояснений представителя ИП ФИО1 - адвоката Рябикова Д.А. в суде апелляционной инстанции следует, что таким правом заявитель пользовался с момента принятия оспариваемого постановления, проходя процедуру торгов. То обстоятельство, что ИП ФИО1 не стал победителем аукциона, состоявшегося в 2014 году, не свидетельствует о нарушении прав заявителя оспариваемым постановлением. Заявитель не лишен возможности оспаривать результаты аукциона в ином судебном порядке.

Ссылка в апелляционной жалобе на нарушение прав неопределенного круга лиц не может быть принята судебной коллегией, поскольку гражданским процессуальным законодательством заявителю не предоставлено право обращения в суд в защиту прав неопределенного круга лиц.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом к отмене решения суда. Судом принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о законности нормативного правового актаявляются правильными.

Предусмотренных статьей 330 ГПК РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 23 декабря 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя ИП ФИО1 - Рябикова Д.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: