Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 28 декабря 2016 года административное дело по административному исковому заявлению Министерства финансов Хабаровского края к Прокуратуре Хабаровского края о признании незаконным представления о нарушении бюджетного законодательства №7/1-15-2016 от 22 июня 2016г. по апелляционной жалобе Министерства финансов Хабаровского края на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 31 октября 2016 года.

Заслушав доклад судьи Иском Е.П., пояснения старшего прокурора отдела прокуратуры Хабаровского края Блудова И.А., представителя министерства финансов Хабаровского края Пастушенко О.В., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Министерство финансов Хабаровского края обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным представления прокуратуры Хабаровского края о нарушении бюджетного законодательства №7/1-15-2016 от 22 июня 2016г., ссылаясь на то, что в период с 06.06.2016 г. по 21.06.2016 г. прокуратурой Хабаровского края проведена проверка по вопросу исполнения действующего законодательства при предоставлении межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, а также при разрешении обращений граждан. В соответствии с ФЗ № 2202-1 от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Как следует из письма о проведении проверки от 31 мая 2016 г. № 7/1-10- 2016 проверка проводилась на основании плана работы прокуратуры на 1 полугодие 2016 г., а не в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона. 22 июня 2016 г. административному истцу внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства №7/1-15- 2016 от 22 июня 2016 г., согласно которому, указано на несоблюдение министерством финансов края пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 03 марта 1998 г. № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" и предложено рассмотреть представление и принять меры к устранению допущенных нарушений. Считает вынесенное представление незаконным, по тем основаниям, что Указ Президента № 224 обязывает, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных нарушениях в сфере экономики. В соответствии с Законом о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Указ Президента РФ является подзаконным правовым актом, данный Указ не принят во исполнение кого-либо закона, не относится к бюджетному законодательству и не регулирует бюджетные правоотношения. Определение понятию "правонарушения в сфере экономики" в законодательстве не дано. Однако как следует из абзаца 2 пункта 4 Указа № 224 речь идет о преступлениях и административных правонарушениях, но не о бюджетных нарушениях. Бюджетный кодекс Российской Федерации разграничивает случаи применения мер при несоблюдении условий предоставления межбюджетных трансфертов (пункт 5 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и мер, принимаемых в случае нарушений условий предоставления межбюджетных трансфертов (статья 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Прокурор же в акте проверки и представлении делает вывод о том, что несоблюдение муниципальными образованиями условий заключенных соглашений является бюджетным нарушением, предусмотренным статьей 306.8 Бюджетного кодекса РФ и административным правонарушением, предусмотренным статьей 15.15.3 КоАП РФ. Министерство финансов края не обязано было сообщать в прокуратуру края о результатах исполнения соглашений муниципальными образованиями. Кроме того, представление носит неопределенный характер, а именно: не указано, каким образом необходимо принять меры к соблюдению Указа № 224, направить информацию о ранее выявленных фактах несоблюдения муниципальными образованиями соглашений, о каких-либо еще фактах, которые по мнению прокурора относятся к правонарушениям в сфере экономики, направлять информацию в будущем и т.п. Привлечение к дисциплинарной ответственности гражданских служащих является правом представителя нанимателя. Подробный ответ на представление с изложением позиции министерства по указанному вопросу был направлен в прокуратуру края в установленный законом срок, однако, прокуратурой края было направлено письмо Губернатору края о повторном рассмотрении представления, а также возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ. Считает, что вынесенное представление нарушает права министерства, возлагает обязанности, не предусмотренные законом, и может быть обжаловано. Просит суд признать представление заместителя прокурора края о нарушении бюджетного законодательства от 22.06.2016 г. № 7/1- 15-2016 незаконным.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 31.10.2016г. Министерству финансов Хабаровского края в удовлетворении требований к Прокуратуре Хабаровского края о признании незаконным представления № 7/1- 15-2016 от 22.06.2016 г. отказано.

В апелляционной жалобе Министерство финансов Хабаровского края с вынесенным решением не согласно считает его не законным и не обоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права. Указывает, что выводы суда первой инстанции о том, что проверка исполнения Министерством финансов бюджетного законодательства проведена в соответствии с требованиями закона о прокуратуре, постановления Конституционного суда РФ от 17.02.2016 № 2-П приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением правил и свобод человека и гражданина» не обоснованны, так как сведения, указывающие на наличие в действиях Министерством финансов признаков нарушения бюджетного законодательства и Федерального закона от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», послуживших основанием для включения в план проверок, прокурором не представлено. При отсутствии доказательств правомерности проведения проверки в отношении Министерства финансов, суд первой инстанции необоснованно сделал вывод о законности указанной проверки. Считает, что ни в решении суда, ни в представлении не указанно, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Министерством финансов. Формулировка диспозиции и санкции свидетельствуют о том, что состав бюджетного нарушения образует нарушение условий предоставления (расходования) трансферта, определенных нормативным правовым актом о порядке предоставления трансферта и соглашением между главным распорядителем бюджетных средств и получателем трансферта. Несоблюдение органами местного самоуправления заключенных соглашений и нарушение предельных значений, установленных БК РФ не является нарушением, предусмотренным ст. 306.8 БК РФ. Бюджетный кодекс РФ разграничивает случаи применения мер при несоблюдении условий предоставления межбюджетных трансфертов. Понятие административного правонарушения не аналогично понятию бюджетного нарушения. Таким образом, административное правонарушение обязательно должно содержать противоправное, то есть совершенное в нарушение требований какого-либо нормативного правового акта действие или бездействие при обязательном наличии вины лица, совершившего такое деяние. При отсутствии вины лица не может быть административного правонарушения. Вместе с тем, положениями закона о прокуратуре оснований вынесения представления за нарушение указа Президента РФ не предусмотрено. Кроме, того в нарушение п. 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ суд первой инстанции применил к возникшим правоотношениям ненадлежащие нормы материального права. При вынесении решения суд руководствовался ФЗ от 23.06.2016г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ», который вступил в законную силу 22 сентября 2016 года, после вынесения обжалуемого представления. Просит решение отменить, признать представление заместителя прокурора края о нарушении бюджетного законодательства от 22.06.2016г. № 7/1-15-2016 незаконным.

Письменные возражения на апелляционную жалобу не поступали.

Согласно ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Министерством финансов Хабаровского края в органы прокуратуры на постоянной основе направляются акты проверок в рамках государственного финансового контроля, в том числе, в случае, если в ходе проверки выявлен факт совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава уголовного преступления, а также в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), что свидетельствует об исполнении Указа № 224 от 03.03.1998 г.

Актом проверки от 21.06.2016 г. установлено, что министерство осуществляет возложенные на него полномочия в соответствии с Положением о министерстве финансов Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 23.01.2008 г. № 18-пр. Данной проверкой нарушений Порядка при предоставлении межбюджетных трансферов бюджетам городских округов и муниципальных районов края в форме дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов не установлено, фактов неправомерного перечисления муниципальным образованиям субсидии на выравнивание также не установлено, нарушений Закона края № 312 не установлено. В то же время проверкой установлено, что министерством в ходе мониторинга исполнения соглашений выявлено, что в 2015 году 15 муниципальных районов края, а в 1 квартале 2016 г. - 7 муниципальных районов допускали нарушения соглашений, соответственно, условий предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, что является административным правонарушением. В тоже время в 2015 - 2016 г., министерством меры административного принуждения приняты только по 1 факту нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов (Солнечный район). По остальным фактам такие меры не приняты. При этом, министерством по данным фактам, согласно п. 1.13 Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля в Хабаровском крае, утвержденного постановлением Правительства края от 17.03.2014 № 65-пр, внеплановые проверки в рамках внутреннего государственного финансового контроля не инициировались и не проводились. Кроме того, проверкой установлено, что министерство осуществляет мониторинг соблюдения органами местного самоуправления Хабаровского края требований БК РФ в соответствии с порядком, утвержденным приказом министерства от 08.06.2016 г. № 99П (с 09.06.2016 г.), а также порядком, утвержденным приказом министерства от 28.12.2011 г. № 196П (до 09.06.2016 г.) На основании Порядка № 2 в 2015 г. - 1 квартале 2016 г. мониторинг осуществлялся по следующим направлениям: размер дефицита бюджета муниципального образования, объем заимствований муниципального образования, объем муниципального долга муниципального образования, объем расходов на обслуживание муниципального долга муниципального образования, размер резервного фонда муниципального образования (план); выполнение установленных Правительством Хабаровского края ограничений по нормативам формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в Хабаровском крае (для муниципальных образований, имеющих такие ограничения), ограничение по установлению расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, краевыми законами к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления муниципальных образований, исполнение органами местного самоуправления муниципальных образований принятых на себя обязательств, предусмотренных заключенными ими с министерством финансов края соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Установлено, что министерством в ходе мониторинга выявлены нарушения бюджетного законодательства, допущенные в 2015 г. органами местного самоуправления 2 городских округов, а также 17 муниципальными районами края, а в 1 квартале 2016 г. 10 муниципальными районами края. При этом такие нарушения являются нарушениями в сфере экономики, соответственно, об их выявлении министерство в соответствии с п. 2 Указа № 224 должно информировать органы прокуратуры края. Вместе с тем, в органы прокуратуры края такая информация не поступала.

В ходе проверки в деятельности министерства выявлены нарушения, выразившиеся в непринятии мер к информированию органов прокуратуры о выявленных в деятельности органов местного самоуправления нарушениях бюджетного законодательства, и, соответственно, неисполнении п. 2 Указа Президента № 224.

По результатам проверки прокуратурой Хабаровского края внесено Министерству финансов Хабаровского края представление об устранении нарушений бюджетного законодательства № 7/1-15-2016 от 22.06.2016 г.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетной системой РФ является основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом, под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Учитывая, что из положений ст. 6 БК РФ в их взаимосвязи следует, что бюджет Хабаровского края является частью бюджетной системы Российской Федерации, то отношения по образованию и расходованию средств краевого бюджета являются экономическими отношениями, т.е. отношениями в сфере экономики.

С учетом того, что бюджетные правоотношения являются отношениями в сфере экономики, то нарушения бюджетного законодательства, образующие состав административного правонарушения, являются правонарушениями в сфере экономики.

В свою очередь, согласно п. 2 Указа № 224, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Следовательно, предоставление информации о нарушениях, выявленных в отношении средств краевого бюджета, включается в предмет правового регулирования Указа № 224, в связи с чем информация о таких нарушениях должна предоставляться в органы прокуратуры Российской Федерации в соответствии с п. 2 Указа № 224.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Статьей 24 Закона о прокуратуре установлено, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Устранение выявленных нарушений предполагает совершение конкретных действий, посредством которых исключаются незаконные бездействия.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что данное представление направлено на устранение министерством нарушений п. 2 Указа № 224, а именно, на исполнение данным органом обязанности по информированию органов прокуратуры о выявляемых нарушениях в сфере экономики, поскольку министерство финансов при установлении нарушений соглашений выборочно решало вопрос о привлечении должностных лиц к административной ответственности, мер к привлечению к административной ответственности всех лиц, допустивших нарушения бюджетного законодательства, не принимало. Соответственно, в целях исполнения действующего законодательства, исключения фактов ухода лиц, допустивших нарушения действующего законодательства от установленных видов ответственности, прокуратурой края внесено оспариваемое представление, в котором изложено требование устранить нарушения п. 2 Указа. В оспариваемом представлении не указывалось на привлечение должностных лиц министерства к дисциплинарной ответственности, а лишь предлагалось рассмотреть данный вопрос. Данное предложение является диспозитивным и его исполнение является прерогативой работодателя.

Суд первой инстанции также указал, что в силу п.2 ст.21 ФЗ от 17.01.1992г. №2202-1 «О прокуратуре РФ» и п.6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007г. №195 проверки исполнения законов проводятся органами прокуратуры на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая информация послужила основанием для проведения проверки исполнения бюджетного законодательства Министерством финансов Хабаровского края.

Руководствуясь приведенными нормами права и установленными по делу обстоятельствами, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представление прокуратуры Хабаровского края внесено в соответствии с полномочиями прокуратуры и требованиями закона.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они основаны на правильном толковании и применении норм права.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом применен ФЗ от 23.06.2016г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ», который вступил в законную силу 22 сентября 2016 года, после вынесения обжалуемого представления, основанием к отмене обжалуемого решения не являются. Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом норм законодательства Российской Федерации, подлежащих применению по данному делу, не свидетельствует о том, что допущены существенные нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело и вынести законное решение.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами, изложенными в решении суда и не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Разрешая спор, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал правовую оценку установленным обстоятельствам и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

Судебная коллегия оснований, предусмотренных ст.310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы, не усматривает.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 28 октября 2016 года по административному делу по административному исковому заявлению Министерства финансов Хабаровского края к Прокуратуре Хабаровского края о признании незаконным представления о нарушении бюджетного законодательства №7/1-15-2016 от 22 июня 2016г. - оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Хабаровского края без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано в президиум Хабаровского краевого суда в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий Е.П. Иском

Судьи О.Ю.Позднякова

О.В. Герасимова