Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению Выборгского городского прокурора на решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2016 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Выборгского городского прокурора к администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области о признании недействующими пунктов 3 и 4 постановления администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 №531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования».

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Морозковой Е.Е., объяснения представителя администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области ФИО4, прокурора ФИО5, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

25 февраля 2016 года администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области приняла постановление № «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» (далее-Постановление).

Названным муниципальным нормативным правовым актом установлен размер платы, взимаемой с родителей или законных представителей (далее- родительская плата) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, утвержден порядок взимания родительской платы с отдельных категорий родителей (законных представителей) (пункты 1 и 2).

Пунктом 3 Постановления предписано снизить размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования для следующих семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже величины прожиточного минимума установленного в Ленинградской области в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 3 Постановления содержит также подпункты 3.1 и 3.2.

В пункте 4 Постановления определено, что в каждой муниципальной образовательной организации, реализующей программу дошкольного образования, надлежит предусмотреть 8% мест для бесплатного содержания детей работников бюджетной серы, с установленным межуровневым коэффициентом для определения должностных окладов (ставок заработной платы) до 1,35 включительно.

Муниципальный нормативный правовой акт опубликован в официальном издании-газета Выборг от ДД.ММ.ГГГГ, вступил в силу и является действующим.

Выборгский городской прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил:

- признать пункт 3 постановления главы администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 № недействующим в части снижения размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования для семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области, до определения администрацией МО «Выборгский район» Ленинградской области вида прожиточного минимума, сопоставлению с которым подлежит среднедушевой доход членов семьи;

- признать пункт 4 постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно позиции прокурора, пункт 3 Постановления не соответствует требованиям федерального законодательства, так как не содержит указаний на то, с каким именно видом прожиточного минимума (общий, для трудоспособного населения, пенсионеров, детей) подлежит сопоставлению среднедушевой доход членам семьи для решения вопроса о возможности снижения платы за присмотр и уход за детьми.

Обязав в пункте 4 Постановления предусматривать в каждой муниципальной образовательной организации, реализующей программу дошкольного образования, 8 % мест для бесплатного содержания детей работников бюджетной сферы с установленным межуровневым коэффициентом для определения должностных окладов до 1.35 включительно, администрация муниципального образования вышла за пределы полномочий, предоставленных ст.ст.55, 65, 67 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Изложенное свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами «а» и «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее -Методика).

Использование в пункте 4 Постановления термина «работники бюджетной сферы» при отсутствии в Постановлении определения данного термина свидетельствует о наличии юридико-технической неопределенности, что в соответствии с подпунктом «в» пункт 4 названной Методики является коррупциогенным фактором.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор ФИО3 заявленные требования поддержала.

Представитель администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области ФИО4 возражала против удовлетворения требований.

Решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2016 года в удовлетворении административного искового заявления Выборгского городского прокурора Ленинградской области отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда отменить по доводам, изложенным в административном иске, ссылаясь на ошибочность выводов суда и неверное толкование судом оспариваемых норм.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор ФИО5 доводы апелляционного представления поддержал.

Представитель администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области ФИО4 решение суда полагает правильным, а доводы апелляционного представления необоснованными.

Рассмотрев административное дело в полном объеме, проверив законность и обоснованность решения, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Отказывая в удовлетворении требований суд исходил из того, что постановление главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 № вынесено уполномоченным органом в пределах своих полномочий и не противоречит действующему законодательству. Суд указал, что при анализе положений пункта 3 Постановления прокурором не учтен п.3.4 Порядка взимания родительской платы, утвержденный пунктом 2 оспариваемого постановления. Также суд полагал, что прокурор дал неверное толкование пункту 4 Постановления; разъяснение термина «работники бюджетной сферы» имеется в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Выводы суда являются неверными, а решение суда подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного иска прокурора по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Пунктом 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района отнесены: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.

Статьей 9 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»(далее Федеральный закон №273-ФЗ) предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования в том числе отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами)(п.1ч.1).

Согласно ч.1 ст.55 Федерального закона №273-ФЗ прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение.

Статьей 65 Федерального закона №273-ФЗ определено, что дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. Иные организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, вправе осуществить присмотр и уход за детьми(ч.1).

В ч.2 ст.65 Федерального закона №273-ФЗ установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливает плату, взимаемую с родителей (законных представителей) (далее - родительская плата), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке. В случае, если присмотр и уход за ребенком в организации, осуществляющей образовательную деятельность, оплачивает учредитель, родительская плата не устанавливается.

На основании положений ст.4 Федерального закона от 24.10.1997 №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ст.4 областного закона Ленинградской области от 07.04.2006 №19-оз «О прожиточном минимуме в Ленинградской области» величина прожиточного минимума определяется ежеквартально как на душу населения, так и по основным социально-демографическим группам населения Ленинградской области.

Так, на первый квартал 2016 года (момент принятия оспариваемого муниципального нормативного правового акта) постановлением правительства Ленинградской области от 30.05.2016 №166 были установлены величины прожиточного минимума в Ленинградской области на душу населения-8863 рубля, для трудоспособного населения-9407 рублей, пенсионеров-7724 рубля, детей- 8673 рубля.

Аналогичным образом по приведенным социальным группам и на душу населения утверждены величины прожиточного минимума постановлениями правительства Ленинградской области и по 2-3 кварталам 2016 года.

В пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно подпункту «а» пункта 3 Методики широта дискреционных полномочий- отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения относится к коррупциогенным факторам.

Из административного иска следует, что прокурор по существу просит признать недействующим только пункт 3 Постановления(абзац первый), положения подпунктов 3.1 и 3.2 Постановления в рамках настоящего дела не оспариваются, что также подтвердил прокурор в ходе судебного заседания суда апелляционной инстанции.

Проанализировав положения абзаца 1 пункта 3 Постановления. Судебная коллегия приходит к выводу, что в данной правовой норме определение снижения размера родительской платы поставлено в зависимость от величины прожиточного минимума, установленного в <адрес> в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Между тем, согласно ст.4 Федерального закона от 24.10.1997 №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ст.4 областного закона Ленинградской области от 07.04.2006 №19-оз «О прожиточном минимуме в Ленинградской области» ежеквартально в Ленинградской области устанавливается несколько величин прожиточного минимума, а именно: на душу населения, по основным социально-демографическим группам населения Ленинградской области (для трудоспособного населения, пенсионеров, детей).

Какая же из приведенных выше величин прожиточного минимума подлежит применению при определении размера снижения родительской платы, из абзаца 1 пункта 3 Постановления не ясно. Следовательно, указанная правовая норма является неопределенной по своему содержанию, допускающей неоднозначное толкование при ее применении (по существу, при расчете снижения родительской платы в отношении различных лиц могут быть применены разные величины прожиточного минимума), вследствие изложенного, с учетом разъяснений, содержащихся в п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», абзац 1 пункт 3 Постановления подлежит признанию недействующим.

Пункт 4 Постановления по существу предписывает муниципальной образовательной организации, реализующей программу дошкольного образования, предусматривать определенное количество мест (8%) для бесплатного содержания детей работников бюджетной сферы. Однако из содержания пункта 4 Постановления не ясно, устанавливает ли данная норма льготу для приема детей работников бюджетной сферы в муниципальные дошкольные образовательные учреждения или указанной нормой установлены категории родителей, освобожденных от родительской платы в соответствии с ч.2 ст.65 Федерального закона №273-ФЗ.

В данной части необходимо учитывать, что определение порядка и условий приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования относится к компетенции Российской Федерации и установлено федеральным законодательством (ст.55 Федерального закона №273-ФЗ, приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 08.04.2014 №293 «Об утверждении порядка приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования»).

В силу же положений ч.9 ст.55 Федерального закона №273-ФЗ правила приема в конкретную организацию, осуществляющую образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам устанавливаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность самостоятельно лишь в части, не урегулированной законодательством об образовании (аналогичная по смыслу и содержанию норма-пункт 3 названного Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 08.04.2014 №293).

Так как содержание пункта 4 Постановления является неопределенным, допускает неоднозначное толкование, то с учетом разъяснений, содержащихся в п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», пункт 4 Постановления подлежит признанию недействующим.

В указанной связи судебная коллегия также признает правильным суждение прокурора о наличии в оспариваемых нормах коррупциогенных факторов, предусмотренных «а» пункта 3 Методики, а именно наличие неопределенности условий или оснований принятия решения.

С учетом того обстоятельства, что оспариваемые абзац 1 пункта 3 и пункт 4 Постановления ранее применялись, на основании норм реализованы права граждан, с учетом ст.215 КАС РФ, а также разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» оспариваемые прокурором пункты подлежат признанию недействующими со дня вынесения апелляционного определения по делу.

Ссылка на п.3.4 Порядка взимания родительской платы с отдельных категорий родителей (законных представителей), утвержденного Постановлением, не устраняет неопределенность и неоднозначность, возникающую при толковании абзаца 1 пункта 3 Постановления.

Суждение о том, что пунктом 4 Постановления не определяются требования при зачислении детей в образовательные организации и не устанавливаются категории лиц, обладающих преимуществом при зачислении, не соответствует содержанию приведенной нормы.

Утверждение прокурора о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «в» п.4 Методики, в связи с наличием термина «работники бюджетной сферы» в пункте 4 Постановления при отсутствии его определения в данном Постановлении является необоснованным, так как названный термин применяется в федеральном законодательстве и его содержание может быть установлено(при возникновении спора) путем анализа федерального законодательства (например, Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1998 №495 «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов», а не Бюджетный кодекс российской Федерации. как ошибочно указал суд первой инстанции).

Иные доводы и возражения административного ответчика не влияют на правовую оценку оспариваемого нормативного правового акта и не свидетельствуют о необоснованности заявленных прокурором требований.

Руководствуясь ст.ст.309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 10 октября 2016 года отменить, вынести по делу новое решение, которым административный иск Выборгского городского прокурора о признании недействующими пунктов 3 и 4 постановления администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 № «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» со дня вступления решения суда в законную силу, удовлетворить.

Признать недействующими абзац 1 пункта 3 и пункт 4 постановления администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 № «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» со дня вынесения апелляционного определения.

Опубликовать настоящее апелляционное определение или сообщение о его принятии в течение одного месяца в официальном печатном издании администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области.

Председательствующий:

Судьи:

(Судья Гомзяков А.Г.)