Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора г. Ростова-на-Дону в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Ростова-на-Дону, заинтересованные лица: Ростовская-на-Дону городская Дума, Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, Департамент координации и перспективного развития г. Ростова-на-Дону о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении требования законодательства по разработке программы комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону, по апелляционной жалобе администрации г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 6 августа 2020 года.

Заслушав доклад судьи Ушникова М.П., судебная коллегия по административным делам,

установила:

заместитель прокурора г. Ростова-на-Дону в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Ростова-на-Дону, заинтересованные лица: Ростовская-на-Дону городская Дума, Департамент архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону, Департамент координации и перспективного развития г.Ростова-на-Дону о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении требования законодательства по разработке программы комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что прокуратурой г. Ростова-на-Дону проведена проверка исполнения администрацией требований градостроительного законодательства при строительстве и реконструкции объектов социального назначения.

В ходе проверки установлено, что в настоящее время программа комплексного развития социальной инфраструктуры города Ростова-на-Дону не утверждена.

В 2020 году в администрацию г. Ростова-на-Дону внесено представление об устранении нарушения законодательства, на которое получен ответ о рассмотрении вопроса о стоимости работ по разработке программы и о возможности выделения средств городского бюджета на эти цели.

Однако, как установлено в ходе прокурорской проверки, администрацией г. Ростова-на-Дону надлежащие меры к устранению выявленных нарушений не приняты, указанная программа не разработана и до настоящего времени не утверждена, что не позволяет в полной мере достигнуть целей развития инфраструктуры в социальной области.

На основании изложенного, заместитель прокурора г. Ростова-на-Дону просил признать незаконным бездействие администрации г. Ростова-на-Дону, выразившееся в неисполнении требования законодательства по разработке программы комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону, обязать администрацию г. Ростова-на-Дону разработать программу комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону в течении 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу и направить ее в Ростовскую-на-Дону городскую Думу для утверждения.

Решением Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 6 августа 2020 года административные исковые требования заместителя прокурора г.Ростова-на-Дону, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворены в полном объеме.

Суд признал незаконным бездействие администрации г. Ростова-на-Дону, выразившееся в неисполнении требований законодательства по разработке программы комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону, обязал администрацию г. Ростова-на-Дону разработать программу комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу и направить ее для утверждения в Ростовскую-на-Дону городскую Думу.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Ростова-на-Дону ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного, необоснованного и просит вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что решение не является законным и обоснованным, подлежит отмене в связи с допущенными судом нарушениями норм процессуального и материального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, при несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, при неправильное истолкование закона.

По мнению заявителя жалобы, судебный акт об обязании разработать программу комплексного развития социальной инфраструктуры со сроком исполнения 6 месяцев не является исполнимым, поскольку для выполнения указанных в судебном акте мероприятий необходимо совершить совокупность действий, предусмотренных как бюджетным законодательством, гражданским законодательством, так и законодательством в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает, что вывод суда первой инстанции о том, что отсутствие Программы негативно влияет на безопасность, качество и эффективность использования населением объектов социальной инфраструктуры, не соответствует материалам дела.

Также апеллянт указывает, что понуждение органа местного самоуправления к совершению указанных в административном исковом заявлении действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения.

В возражениях (объяснениях) на апелляционную жалобу Ростовская-на-Дону городская Дума просила апелляционную жалобу администрации города Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 6 августа 2020 года удовлетворить, решение отменить, в удовлетворении административных исковых требований отказать.

На апелляционную жалобу прокуратурой г. Ростова-на-Дону подано возражение, в котором прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации г. Ростова-на-Дону по доверенности Галкина А.Е., а также представитель Департамента координации и перспективного развития г.Ростова-на-Дону по доверенности Колесникова Г.Ю. доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме.

Представители прокуратуры Минзберг Л.С. и Кустова М.Д. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Дело рассмотрено в порядке ст.150 КАС Российской Федерации в отсутствие представителей Ростовской-на-Дону городской Думы, Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, что подтверждается материалами дела.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся в судебное заседание участников административного судопроизводства, судебная коллегия по административным делам не находит оснований, предусмотренных положениями ст.310 КАС Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих регламентирован нормами главы 22 КАС Российской Федерации.

Анализ положений ст.ст. 218, 227 КАС Российской Федерации приводит к выводу о том, что признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженном с нарушением прав и законных интересов граждан.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой города Ростова-на-Дону проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления г. Ростова-на-Дону законодательства при строительстве и реконструкции объектов социального назначения.

В результате указанной проверки установлено, что в настоящее время программа комплексного развития социальной инфраструктуры города Ростова-на-Дону не утверждена. По данному факту прокуратурой г. Ростова-на-Дону в 2020 году в администрацию города Ростова-на-Дону внесено представление об устранении нарушения законодательства, на которое получен ответ о рассмотрении вопроса о стоимости работ по разработке программы и о возможности выделения средств городского бюджета на эти цели.

Между тем на момент рассмотрения настоящего дела судом апелляционной инстанции разработанной и утвержденной программы комплексного развития социальной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону в соответствии с требованиями действующего законодательства не представлено, что не отрицалось представителем администрации г.Ростова-на-Дону.

Удовлетворяя требования заместителя прокурора г. Ростова-на-Дону, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией г. Ростова-на-Дону не разработана и не утверждена программа комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения требований административного искового заявления, исходя из следующего.

Согласно п. 6.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-Ф3) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по разработке и утверждению программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Понятие программ комплексного развития систем указанных инфраструктур, а также некоторые положения, касающиеся их разработки и утверждения, закреплены в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Пунктом 9 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся разработка и утверждение программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.

В соответствии с ч.ч. 5, 5.1 ст. 26 ГрК РФ реализация генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов.

Программы комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов разрабатываются органом местного самоуправления и подлежат утверждению ими в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов. Разработка и утверждение указанной программы осуществляются в соответствии с требованиями к программам комплексного развития социальной структуры поселений, городских округов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 года № 1050 (далее -постановление от 1 октября 2015 года № 1050).

Программа устанавливает перечень мероприятий (инвестиционных проектов) по проектированию, строительству, реконструкции объектов социальной инфраструктуры поселения, городского округа, которые предусмотрены государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития поселения, городского округа, инвестиционными программами субъектов естественных монополий, договорами о развитии застроенных территорий, договорами о комплексном освоении территорий, иными инвестиционными программами и договорами, предусматривающими обязательства застройщиков по завершению в установленные сроки мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов социальной инфраструктуры (п.2 постановления от 1 октября 2015 года №1050).

Программа обеспечивает безопасность, качество и эффективность использования населением объектов социальной инфраструктуры, их доступность для населения в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, а также сбалансированное, перспективное развитие социальной инфраструктуры в соответствии с установленными потребностями в таких объектах, достижение расчетного уровня обеспеченности населения услугами в областях образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта и культуры в соответствии с нормативами градостроительного проектирования и эффективность функционирования действующей социальной инфраструктуры (п.2 постановления от 01.10.2015 №1050).

В соответствии с п. 8.2 ч. 2 ст. 21 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года №211 (далее - Устав), в целях решения вопросов местного значения органы городского самоуправления обладают полномочиями по разработке и утверждению программы комплексного развития социальной инфраструктуры города, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 3.4.1 ст. 39 Устава к компетенции Ростовской-на-Дону городской Думы относится также утверждение программы комплексного развития муниципальной инфраструктуры города.

В соответствии с п. 1.5.6 ст. 46 Устава администрация города в лице ее органов и внутренних подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления под руководством и контролем главы администрации города, в том числе, по разработке программы комплексного развития социальной инфраструктуры города.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что не исполнение административным ответчиком указанных вопросов местного значения может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, в частности, на качественное развитие систем коммунальной инфраструктуры.

Судом первой инстанции верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика об отсутствии финансовых возможностей на указанные цели не могут быть приняты во внимание и служить основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора, поскольку приведенное выше законодательство не связывает выполнение его требований с финансовыми возможностями.

При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции имелась установленная частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации совокупность условий для удовлетворения административного искового заявления заместителя прокурора г. Ростова-на-Дону.

Оценивая доводы апелляционной жалобы о том, что подача прокурором указанного административного иска ограничивает права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, суд апелляционной инстанции учитывает, что согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ», прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Судом установлено и не опровергается сторонами, что административным ответчиком не выполняются требования федерального законодательства, что, в свою очередь, не позволяет обеспечить безопасность, качество и эффективность использования населением объектов социальной инфраструктуры, их доступность для населения в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, а также сбалансированное, перспективное развитее социальной инфраструктуры в соответствии с установленными потребностями в таких объектах, достижение расчетного уровня обеспеченности населения услугами в областях образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта и культуры в соответствии с нормативами градостроительного проектирования и эффективности функционирования действующей социальной инфраструктуры.

При таких обстоятельствах судебная коллегия отклоняет, как не основанные на нормах закона, доводы заявителя апелляционной жалобы об ограничении указанным судебным решением прав органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного ответчика с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы районного суда, либо нуждающиеся в дополнительной проверке судом апелляционной инстанции апелляционная жалоба не содержит. Судебной коллегией в ходе апелляционного производства по делу таких обстоятельств не установлено. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Ленинского районного суда г.Ростова-на-Дону от 6 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г.Ростова-на-Дону – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течении шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: М.П.Ушников

Судьи: А.И.Вервекин

А.Ю.Последов

мотивированное апелляционное определение составлено 21 октября 2020 года