Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2681/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Свердловской области Юровских Александра Валерьевича к Губернатору Свердловской области ФИО1 об оспаривании ответа на представление прокурора

по апелляционному представлению заместителя прокурора Свердловской области Юровских Александра Валерьевича

на решение Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 28 февраля 2023 года.

Заслушав доклад председательствующего, пояснения старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А., представителя административного ответчика Губернатора Свердловской области ФИО1 – ФИО2, представителя заинтересованного лица Региональной энергетической комиссии Свердловской области ФИО3, судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Свердловской области Юровских А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит:

- признать незаконным ответ Губернатора Свердловской области ФИО1 от 31 августа 2022 года № 01-01-59/9860 «О результатах рассмотрения представления об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг»;

- возложить на Губернатора Свердловской области ФИО1 обязанность повторно рассмотреть представление прокуратуры области от 26 июля 2022 года № 42-11-2022 в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано на то, что в результате проведения проверки по обращению президента саморегулируемой организации «Гильдия строителей Урала» ( / / )15 о бездействии Региональной энергетической комиссии Свердловской области, выразившемся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке, прокуратурой области выявлены нарушения закона.

Прокуратура области, исходя из положений пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), определяющих понятие государственной услуги, предоставляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, части 1 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ, частей 2, 5, 9 и 10 статьи 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Федеральный закон № 416-ФЗ), а также с учетом Перечня типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 года № 2113-р (далее – Перечень типовых государственных и муниципальных услуг), пришла к выводу о том, что установление платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения является государственной услугой.

Однако в нарушение указанных норм Региональная государственная информационная система «Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области» не содержит сведений о такой государственной услуге.

Отсутствие нормативного правового акта (административного регламента), регулирующего порядок и сроки предоставления Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее также – РЭК Свердловской области) государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в индивидуальном порядке, является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (отсутствие административных процедур), и влияет на качество и своевременность предоставления государственных услуг.

С целью устранения выявленных нарушений прокуратурой области Губернатору Свердловской области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг.

По результатам рассмотрения указанного представления Губернатором Свердловской области в прокуратуру области представлен ответ от 31 августа 2022 года, в котором доводы представления отклонены в полном объеме. В поступившей в прокуратуру области информации о результатах рассмотрения представления содержится вывод об отсутствии у РЭК Свердловской области правовых оснований для разработки и принятия административного регламента предоставления государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения.

В обоснование своей позиции Губернатор Свердловской области указал, что установление платы за подключение (технологическое присоединение) в индивидуальном порядке не является государственной услугой, поскольку обращение в РЭК Свердловской области за получением такого расчета – это не право, а обязанность регулируемой организации; результатом работы РЭК Свердловской области является принятие правового акта, что не соответствует требованиям Федерального закона № 210-ФЗ.

Прокуратура области не согласна с позицией Губернатора Свердловской области, изложенной в ответе от 31 августа 2022 года № 01-01-59/9860, полагает, что такая позиция противоречит требованиям федерального законодательства.

Решением Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 28 февраля 2023 года административное исковое заявление заместителя прокурора Свердловской области Юровских А.В. оставлено без удовлетворения.

Заместитель прокурора Свердловской области Юровских А.В. подал апелляционное представление, в котором просит отменить решение суда первой инстанции, принять по административному делу новое решение – об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование апелляционного представления его автор ссылается на то, что суд первой инстанции не проанализировал нормативные правовые акты, которым, по мнению прокуратуры Свердловской области, не соответствует ответ Губернатора Свердловской области на представление, и не дал оценку соответствия данного ответа приведенным в административном исковом заявлении правовым нормам. Отсутствие на региональном уровне закона, который бы предусматривал обязанность разработки административного регламента предоставления указанной выше государственной услуги, не является основанием не исполнять требования пункта 1 части 1 статьи 6 и части 1 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ. Прокуратура области полагает, что отнесение установления платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения к числу типовых государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, подтверждает ее позицию о необходимости разработки соответствующего административного регламента. Отсутствие административного регламента предоставления государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в индивидуальном порядке нарушает принципы предоставления государственных услуг, закрепленные в статье 4 Федерального закона № 210-ФЗ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильева М.А. доводы апелляционного представления поддержала.

Представитель административного ответчика Губернатора Свердловской области ФИО1 – ФИО2, представитель заинтересованного лица РЭК Свердловской области ФИО3 возражали против доводов апелляционного представления, просили оставить без изменения решение суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции надлежащим образом, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте Свердловского областного суда, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, доводы апелляционного представления, возражения представителя заинтересованного лица РЭК Свердловской области на апелляционное представление, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

В силу положений статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данном пункте (пункт 1).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2).

В соответствии с абзацем четвертым пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 названного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (часть 1 статьи 24 Закона о прокуратуре).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, прокуратурой Свердловской области проведена проверки по обращению президента саморегулируемой организации «Гильдия строителей Урала» ( / / )16. о бездействии РЭК Свердловской области, выразившемся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке.

Исходя из положений статей 2, 12 Федерального закона № 210-ФЗ, статьи 31 Федерального закона № 416-ФЗ, Перечня типовых государственных и муниципальных услуг, Указа Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года № 1067-УГ, прокуратура области пришла к выводу о том, что в нарушение требований федерального законодательства РЭК Свердловской области до настоящего времени не утвержден административный регламент предоставления государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения. Отсутствие нормативного правового акта (административного регламента), регулирующего порядок и сроки предоставления РЭК Свердловской области государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в индивидуальном порядке, является коррупциогенным фактором.

26 июля 2022 года прокурором Свердловской области в адрес Губернатора Свердловской области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг, в котором предложено безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры области; в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства, их причин и условий, им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение федерального законодательства; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в письменной форме.

31 августа 2022 года Губернатором Свердловской области в прокуратуру области предоставлена информация о результатах рассмотрения представления, которое состоялось 24 августа 2022 года с участием представителя прокуратуры области.

Из ответа Губернатора Свердловской области на представление прокурора Свердловской области следует, что вопросы взаимодействия предпринимательского сообщества с организациями, владеющими объектами инженерной и энергетической инфраструктуры, являются важными для Свердловской области. Поэтому организацией улучшения этих взаимоотношений Правительство Свердловской области занимается на постоянной основе. Вместе с тем системный анализ состояния законодательства в сфере регулируемого ценообразования и предоставления государственных услуг в совокупности со сложившейся правоприменительной практикой, проведенной уполномоченными органами государственной власти Свердловской области, не позволяет согласиться с выводами надзорного органа. С учетом положений статей 2, 11, 12 Федерального закона № 210, Указа Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года № 1067-УГ, Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2021 года № 2130, Перечня типовых государственных и муниципальных услуг, юридически значимых оснований для включения функции по государственному регулированию цен (тарифов), в том числе платы за подключение, в федеральный и (или) региональный реестры государственных и муниципальных услуг (функций) ни на федеральному уровне, ни на уровне Свердловской области не выявлено. Правовых оснований для привлечения государственных гражданских служащих Свердловской области, замещающих должности государственной гражданской службы в РЭК Свердловской области, к дисциплинарной ответственности не установлено.

В оспариваемом ответе также указано на то, что в целях сокращения сроков подключения объектов капитального строительства к централизованным сетям водоснабжения и (или) водоотведения в рамках предоставленных полномочий Правительством Свердловской области принято постановление от 24 июня 2022 года № 408-ПП «Об установлении предельного уровня нагрузки и наружного диаметра трубопровода, при которых размер платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения устанавливается индивидуально». Указанным нормативным актом установлен больший диаметр трубопровода (по сравнению с диаметром трубопровода, определенный в пункте 85 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406), что позволит регулируемым организациям чаще рассчитывать плату за подключение самостоятельно на основании ежегодно устанавливаемых РЭК Свердловской области тарифов на подключение без необходимости обращаться в адрес указанной комиссии за утверждением такой платы в индивидуальном порядке. В связи с отсутствием регламентации порядка рассмотрения заявок для целей установления индивидуальной платы за подключение к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе в части сроков предоставления материалов от регулируемой организации, и с учетом отсутствия полномочий исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации на издание правовых актов, регулирующих этот порядок, Правительством Свердловской области направлены соответствующие запросы в адрес ФАС России и Министерство юстиции Российской Федерации.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении заявленных заместителем прокурора Свердловской области Юровских А.В. требований, суд первой инстанции пришел к выводу о рассмотрении Губернатором Свердловской области представления прокурора Свердловской области в установленный законом срок, при этом суд учел, что представление рассмотрено с участием помощника прокурора Свердловской области ( / / )17 о результатах рассмотрения представления Губернатор Свердловской области проинформировал прокуратуру в письменной форме. Оценив содержание информации о результатах рассмотрения представления прокурора области, суд пришел к выводу о том, что представление рассмотрено с учетом всех изложенных в нем доводов. Принимая во внимание обстоятельства административного дела и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, суд указал на то, что несогласие прокуратуры области с ответом на представление не свидетельствует о его незаконности. Анализируя содержание ответа Губернатора Свердловской области на представление прокурора области, суд также учел тот факт, что обязанность разработки и утверждения административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке на региональном уровне законом не предусмотрена, а Перечень типовых государственных и муниципальных услуг не носит нормативный характер и не создает обязательных к исполнению правил поведения.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления заместителя прокурора Свердловской области Юровских А.В., поскольку они соответствуют нормам действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны по результатам всестороннего исследования и оценки по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеющихся в материалах административного дела доказательств.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в обжалуемом решении, их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – это деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

В Перечень типовых государственных и муниципальных услуг включено установление платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения (пункт 167).

Региональная государственная информационная система «Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области» сведений о такой государственной услуге не содержит.

Рассмотрев в установленный законом срок представление прокурора Свердловской области, Губернатор Свердловской области направил в прокуратуру области информацию о результатах рассмотрения представления об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг, в которой приведена позиция административного ответчика относительно доводов, изложенных в представлении.

Содержание ответа Губернатора Свердловской области позволяет судебной коллегии сделать вывод о том, что представление прокурора области рассмотрено по существу.

При этом Губернатор Свердловской области не усмотрел оснований для включения установления платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в региональный реестр государственных услуг и разработки и утверждения соответствующего административного регламента, что противоречит правовой позиции прокуратуры области.

В соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Как указано выше, заместитель прокурора Свердловской области просит признать незаконным ответ Губернатора Свердловской области от 31 августа 2022 года № 01-01-59/9860 «О результатах рассмотрения представления об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг», а также возложить на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть представление прокуратуры области от 26 июля 2022 года № 42-11-2022.

Суд первой инстанции, принимая решение по настоящему административному делу, правильно исходил из вышеприведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, согласно которой представление прокурора само по себе не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Судебная коллегия также не находит оснований для удовлетворения административного иска, поскольку ответ Губернатора Свердловской области на представление прокурора области содержит его позицию по рассматриваемому вопросу, является мотивированным, учитывая, что в нем приведены мотивы принятия соответствующего решения по результатам рассмотрения представления.

Несогласие прокуратуры области с содержанием оспариваемого ответа не влечет признания его незаконным в бесспорном порядке, поскольку требование о безусловном исполнении представления прокурора может быть реализовано путем иных специальных процедур.

Судебная коллегия также отмечает, что возложение на Губернатора Свердловской области обязанности повторно рассмотреть представление прокурора области не будет соответствовать целям и задачам административного судопроизводства, с учетом того, что позиция административного ответчика по спорному вопросу является последовательной и неизменной.

При этом возложение судом при рассмотрении настоящего административного дела, исходя из содержания заявленных прокуратурой области требований, на административного ответчика обязанности принять конкретное решение по результатам повторного рассмотрения представления повлечет нарушение установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей.

Вопреки доводам апелляционного представления, суд первой инстанции правильно определил предмет административного спора, проверил доводы прокуратуры области, изложенные в административном исковом заявлении, и дал им оценку в решении.

Доводы апелляционного представления о том, что суд первой инстанции не проанализировал нормативные правовые акты, которым, по мнению прокуратуры Свердловской области, не соответствует ответ Губернатора Свердловской области на представление, и не дал оценку соответствия данного ответа приведенным в административном исковом заявлении нормам, не свидетельствуют о незаконности обжалуемого судебного акта, поскольку суд, проверяя законность ответа на представление прокурора, дал оценку тем обстоятельствам, которые имеют правовое значение для разрешения административного спора, в частности, суд проверил наличие оснований для признания оспариваемого ответа на представление прокурора незаконным и обоснованно не усмотрел их.

Доводы апелляционного представления по существу заявленных требований повторяют правовую позицию прокуратуры области, изложенную в суде первой инстанции, и направлены на переоценку выводов суда, оснований для которой судебная коллегия не усматривает.

Иных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения суда, апелляционное представление не содержит.

Поскольку суд правильно установил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения и разрешения административного дела по существу, дал надлежащую оценку доводам лиц, участвующих в деле, нарушений норм материального и процессуального права не допустил, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционного представления не имеется.

При таких обстоятельствах судебная коллегия признает законным и обоснованным решение суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 307, частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 28 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Свердловской области Юровских Александра Валерьевича – без удовлетворения.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий О.Л. Кориновская

Судьи О.Д. Бачевская

М.Е. Патрушева