Гражданский кодекс часть 1

председательствующего судьи	Строчкиной Е.А.,
судей	Полупан Г.Ю., Пшеничной Ж.А.,
с участием секретаря	Матвиенко В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края на решение Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 21.03.2022 по административному делу по административному исковому заявлению Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» о признании незаконным бездействия, возложении обязанности,

заслушав доклад судьи Строчкиной Е.А.,

установила:

Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее – Министерство), ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», в котором просил суд:

- признать незаконным бездействие Министерства, ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», выразившееся в непринятии с 28.09.2015 мер по организации контролируемой туристско-рекреационной деятельности вдоль специально оборудованных дорог, троп с элементами сервисного обслуживания, в границах памятника природы краевого значения «Гора Бештау»;

- возложить на Министерство обязанность в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить охрану особо охраняемой природной территории – памятника природы краевого значения «Гора Бештау», способами, не нарушающими режим особой охраны памятника природы, путем:

на основании результатов оценки воздействия на окружающую среду определения из числа существующих пешеходных и велосипедных дорожек и троп, по которым возможно посещение памятника природы, их оборудования элементами сервисного обслуживания, для сбора твердых коммунальных отходов;

прекращения доступа авто-мото-, иного транспорта на территорию памятника природы (за исключением проезда по существующей автодороге, имеющей асфальтовое покрытие и проезда специализированного транспорта);

на основании результатов оценки воздействия на окружающую среду установления механические преграждающие устройства на дорогах и инженерные сооружения, обеспечивающие воспрепятствование свободному проезду транспортных средств на территорию памятника природы, вне дорог общего пользования;

организации просветительской работы по недопущению загрязнения памятника природы;

- возложить на ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» обязанность в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить охрану особо охраняемой природной территории – памятника природы краевого значения «Гора Бештау», способами, не нарушающими режим особой охраны памятника природы, путем:

обеспечения посещения территории памятника природы «Гора Бештау» только по определенным Министерством пешеходным и велосипедным дорожкам и тропам;

Обжалуемым решением Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 21.03.2022 административные исковые требования Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены.

В апелляционной жалобе Министерство просит указанное решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение, которым отказать Ставропольскому межрайонному природоохранному прокурору в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам отзыва на административное исковое заявление. Кроме того, считает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также допущено нарушение норм материального права.

Возражений на апелляционную жалобу не поступило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства, ходатайств об отложении судебного заседания не поступило.

Изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора Ледовскую Н.В., представителя Министерства по доверенности Голко А.А., судебная коллегия приходит к следующему.

Из положений части 1 статьи 39 КАС РФ следует, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу статьи 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно преамбуле Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Федеральный закон от 14.03.1995 №33-ФЗ) особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Памятник природы краевого значения «Гора Бештау» создан постановлением бюро Ставропольского краевого комитета КПСС и исполкома краевого Совета депутатов трудящихся от 15.09.1961 №676 «О мерах по охране природы в крае».

Постановлением Правительства Ставропольского края от 28.06.2016 №249-П создан государственный природный заказник краевого значения «Бештаугорский», а также утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения «Бештаугорский» (далее – Положение).

На территории заказника расположен, в том числе, памятник природы краевого значения «Гора Бештау». Режим особой охраны территории памятника природы краевого значения соответствуют режиму особой охраны территории заказника, установленному Положением (пункт 26 Положения).

В соответствии с пунктом 19 Положения на территории заказника размещение и содержание пешеходных и велосипедных дорожек, малых архитектурных форм и проведение других мероприятий по благоустройству объектов рекреации осуществляются с соблюдением режима особой охраны территории заказника, установленного Положением, по согласованию с министерством.

Подпунктами 13, 20 пункта 11 Положения предусмотрено, что на территории заказника запрещаются проезд и стоянка автомототранспортных средств вне дорог общего пользования (за исключением случаев, связанных с проведением мероприятий по выполнению основных задач заказника и мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, случаев, связанных с эксплуатацией объектов газового хозяйства, водо- и энергоснабжения, случаев, связанных с производством сельскохозяйственных работ, проводимых правообладателями земельных участков, случаев, связанных с производством работ, проводимых лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов, случаев, связанных с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территории заказника, случаев, связанных с проведением археологических полевых работ, в том числе работ по поиску и (или) изъятию археологических предметов из мест залегания на поверхности земли, в земле или под водой, при наличии разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, случаев, связанных с осуществлением видов деятельности, указанных в пунктах 19-22 Положения), а также деятельность, влекущая за собой снижение экологической ценности территории заказника или причиняющая вред охраняемым объектам животного и растительного мира и среде их обитания, если осуществление данной деятельности не предусмотрено Положением.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.09.2015 №303 (далее – Приказ Министерства от 28.09.2015 №303) утвержден Паспорт памятника природы краевого значения «Гора Бештау» (далее – Паспорт).

Памятник природы краевого значения «Гора Бештау» создан с целью сохранения мест произрастания и обитания ценных, реликтовых, редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира, сохранения уникального рельефа со скалистыми вершинами, а также сохранения месторождения минеральных вод (пункт 4 Паспорта).

Согласно пункту 14.7 Паспорта на территории памятника природы обитают 12 видов животных, произрастают 66 видов растений, занесенных в Красную книгу Ставропольского края, а также 15 видов растений, включенных в Красную книгу РФ.

В соответствии с пунктом 14.11 Паспорта на территории памятника природы расположены 15 историко-культурных объектов, относящихся к памятникам археологии.

В силу пункта 14.10 Паспорта одним из главных природных богатств горы Бештау являются минеральные воды, которые образуют два месторождения и эксплуатационный участок.

Из пункта 16 Паспорта следует, что на состояние геосистемы и ресурсного потенциала памятника природы влияют природные и антропогенные факторы. Антропогенные воздействия на природный комплекс памятника природы связаны с разведкой и добычей урановых руд, подземных минеральных вод, а также с наличием дорог, рекреационных, религиозно-культовых и военно-технических объектов. Разведка и добыча урановых руд привела к нарушению целостности природной геологической среды поверхностными и подземными горными выработками и к радиационному загрязнению земной поверхности отвалами горных пород. На Бештаугорском радоновом месторождении вода добывается из скважины, пробуренной в штольне. От месторождений к потребителям в городах-курортах проложены трубопроводы (минералопроводы). В местах добычи воды, на площадках вокруг скважин растительность сильно вытоптана и угнетена. Регулярное автомобильное сообщение на территории памятника природы осуществляется по асфальтированным, либо отсыпанным щебнем дорогам. Из г.Пятигорска к дачам и Второ-Афонскому монастырю, из г.Лермонтова и п.Иноземцево – к садово-огородным участкам. Используется в основном частный легковой автотранспорт. В монастырь туристы и паломники доставляются на малогабаритных автобусах. Остальные дороги не имеют покрытия, во многих местах размыты и используются в основном для пешего перемещения. Действующие садово-огородные участки заходят на нижние части склонов горы Бештау со стороны г.Лермонтова, г.Пятигорска и п.Иноземцево. На их территориях лесостепные природные фитоценозы почти полностью замещены насаждениями культурных растений (фруктовых и декоративных деревьев, кустарников, овощных культур) в сочетании с рудеральными и сорными видами (щирица, лебеда, лопух, амброзия и др.).

Из положений части 1 статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ следует, что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Пунктом 17 Паспорта, предусмотрены меры, необходимые для улучшения состояния памятника природы. На территории памятника природы должно обеспечиваться сохранение всех уникальных и особо ценных объектов, природно-ресурсного потенциала, биоразнообразия, а также историко-культурного наследия. На территории памятника природы запрещаются любые виды деятельности, влекущие за собой нарушение естественного состояния памятника природы. В ограниченных масштабах могут допускаться: туристско-рекреационная деятельность вдоль специально оборудованных дорог, троп с элементами сервисного обслуживания; разведка и добыча минеральных вод на основе экологически безопасных технологий; щадящее лесопользование с рубками ухода, лесовосстановлением, подкормкой ценных животных и птиц в зимнее время. К первоочередным мерам охраны памятника природы относится очистка территории от несанкционированных свалок и недопущение их размещения.

Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах особо охраняемой природной территории – краевого значения «Гора Бештау».

В результате проведенной прокуратурой проверки в деятельности Министерства, ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий» выявлены нарушения, установлено, что территория памятника природы «Гора Бештау» регулярно подвергается стихийной рекреационной нагрузке (как пешими туристами, так и в результате незаконного проезда автомототранспортных средств, для которой характерно вытаптывание и уничтожение почвозащитной травянистой растительности, обустройство грунтовых проездов (накатанной колеи), захламление территории различными бытовыми отходами, что существенно нарушает состояние существующей экосистемы на территории памятника природы. В результате мониторинга информации, размещенной в информационно-коммуникационной сети «Интернет», выявлены многочисленные факты публикации сообщений о проезде на территории памятника природы «Гора Бештау» вне оборудованной асфальтированной дороги транспортных средств (автомототранспортных средств), массовых посещений (восхождений) на гору Бештау, что указывает на систематические и регулярные факты нарушений режима особо охраняемой природной территории краевого значения, бездействие органов государственной власти и контрольно-надзорных органов по пресечению неправомерный действий и пресечению виновных к установленной законом ответственности. В нарушение требований статей 24, 27 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ, пункта 20 Положения, Паспорта, контроль рекреационной нагрузки не ведется, туристско-рекреационная деятельность вдоль специально оборудованных дорог, троп с элементами сервисного обслуживания не осуществляется. В результате проведенной Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой в августе 2021 года проверки в границах памятника природы «Гора Бештау» выявлена несанкционированная свалка бытовых отходов в границах земельного участка с кадастровым номером 26:33:000000:19715, вид разрешенного использования – охрана природных территорий (городской лес), по адресу: Ставропольский край, г.Пятигорск, лес «Бештау», Бештаугорское шоссе. В целях устранения выявленных нарушений требований лесного законодательства, законодательства об особо охраняемых территориях, 19.08.2021 главе города-курорта Пятигорска Ставропольского края внесено представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно пункту 10.16 Положения о Министерстве, утвержденного Постановлением Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 №221-п, Министерство осуществляет охрану особо охраняемых природных территорий краевого значения, региональный государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого значения в порядке, установленном Правительством Ставропольского края.

В силу части 3 статьи 26 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, федеральное законодательство допускает возможность передачи под охрану с оформлением охранного обязательства памятников природы федерального и регионального значения правообладателям земельных участков, на которых данные памятники находятся (пункт 17 Обзора судебной практики Верховного суда РФ №4 (2020), утвержденного Президиумом Верховного суда РФ 23.12.2020).

Частями 2, 3 статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ предусмотрено, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

Приказом Министерства от 28.09.2015 №303 также утверждено охранное обязательство памятника природы краевого значения «Гора Бештау», в соответствии с которым обязательства по охране памятника природы, в том числе по обеспечению выполнения установленного режима особой охраны памятника природы, переданы ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края». Указанным охранным обязательством учреждение приняло на себя обязательство, в том числе своевременно принимать меры по пресечению нарушений установленного режима особой охраны памятника, незамедлительно извещать Министерство о нарушениях установленного режима особой охраны памятника природы «Гора Бештау».

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц.

Согласно статье 32 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду, утвержденных приказом Минприроды России от 01.12.2020 №999 (далее – Требования), материалы оценки воздействия на окружающую среду включают в себя комплект документации, подготовленной при проведении оценки воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности. Материалы оценки воздействия на окружающую среду разрабатываются в целях обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, предотвращения и (или) уменьшения воздействия планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий, а также выбора оптимального варианта реализации такой деятельности с учетом экологических, технологических и социальных аспектов или отказа от деятельности. В материалах оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается выявление характера, интенсивности и степени возможного воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, анализ и учет такого воздействия, оценка экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий реализации такой деятельности и разработка мер по предотвращению и (или) уменьшению таких воздействий с учетом общественного мнения. Материалы оценки воздействия на окружающую среду являются основанием для разработки обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности.

Пунктом 3 Требований предусмотрено, что материалы оценки воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты комплексных исследований прогнозируемых воздействий на окружающую среду и их последствий, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, социальных и экономических факторов. При подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной, достоверной и актуальной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок, обязательное рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе вариант отказа от деятельности, а также участие общественности при организации и проведении оценки воздействия на окружающую среду. При подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) исходит из необходимости предотвращения и (или) уменьшения возможных негативных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности.

Обеспечение сохранности и соблюдения режима особой охраны памятника природы «Гора Бештау» возможно путем организации контролируемой туристско-рекреационной деятельности, определения из числа существующих пешеходных и велосипедных дорожек и троп, по которым возможно посещение памятника природы, их оборудования элементами сервисного обслуживания, для сбора твердых коммунальных отходов, обеспечения прекращения доступа авто-мото-, иного транспорта на территорию памятника природы (за исключением проезда по существующей автодороге, имеющей асфальтовое покрытие и проезда специализированного транспорта) путем установки, после оценки воздействия на окружающую среду, механических преграждающих устройств на дорогах и инженерных сооружений, обеспечивающих воспрепятствование свободному проезду транспортных на территорию памятника природы, вне дорог общего пользования, организации просветительской работы по недопущению загрязнения памятника природы.

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что административными ответчиками своевременные и достаточные меры по охране, соблюдению режима особой охраны в границах особо охраняемых природных территорий – государственного природного заказника краевого значения «Бештаугорский» и памятника природы краевого значения «Гора Бештау» не приняты, контроль рекреационной нагрузки не ведется, туристско-рекреационная деятельность вдоль специально оборудованных дорог, троп с элементами сервисного обслуживания не осуществляется, противоправная деятельность граждан не контролируется и не пресекается, что привело к вытаптыванию и уничтожению почвозащитной травянистой растительности, обустройству грунтовых проездов (накатанной колеи), захламлению территории различными бытовыми отходами, существенному нарушению прав и законных интересов граждан, охраняемых законом интересов общества или государства, выразившихся в нарушении конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, повреждении компонентов природной среды, исключающем (затрудняющем) возможность самовосстановления природного объекта, а также может привести к утрате, причинению вреда памятнику природы, ухудшению экологической обстановки на территории памятника природы, истощению и утрате гидроминеральных ресурсов курортов федерального значения и особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды.

По мнению судебной коллегии, суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда первой инстанции являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам административного дела, содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему административному делу. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом первой инстанции допущено не было.

При таких обстоятельствах, принятое судом первой инстанции решение является законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г.Ставрополя от 21.03.2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в течение 6 месяцев в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи