Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Администрации г. Бийска, муниципального казенного учреждения «Финансовое управление Администрации г. Бийска», муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и дорожного хозяйства Администрации г. Бийска» на решение Бийского городского суда Алтайского края от 07 сентября 2016 года по делу по административному иску

прокурора г.Бийска к Администрации г. Бийска Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Бакланова Е.А., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

прокурор <адрес> обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации г. Бийска, требуя признать противоречащим закону и недействующим Положение о предоставлении субсидий в связи с текущим содержанием и текущим ремонтом линий уличного освещения, утвержденное постановление Администрации г. Бийска от 29 декабря 2015 года № 2749 (далее по тексту также - Положение).

В обоснование требований указал на то, что потребность в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций и полномочий органов местного самоуправления, в том числе по текущему содержанию и ремонту линий уличного освещения, является муниципальной нуждой. В связи с этим закупка товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения муниципальных нужд, должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Между тем оспариваемое Положение противоречит действующему законодательству, поскольку предусматривает иной порядок обеспечения муниципальных нужд, а именно субсидирование юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - исполнителям работ, услуг затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг для обеспечения муниципальных нужд. Из содержания ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидии представляют собой форму безвозмездной финансовой поддержки юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных учреждений), индивидуальных предпринимателей, а также физических лиц в связи с их самостоятельной производственной деятельностью, не связанной с производством товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В тех случаях, когда товары (работы, услуги) поставляются (выполняются, оказываются) для обеспечения муниципальных нужд, их финансирование осуществляется в порядке, установленном законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Возмещение затрат в связи с оказанием услуг, выполнением работ для обеспечения муниципальных нужд (текущего содержания и ремонта линий уличного освещения), предусмотренное оспариваемым Положением, свидетельствует о том, что Администрация г. Бийска при утверждении нормативного правового акта подменила один вид бюджетных ассигнований другим. Требования прокурора направлены на защиту публично-правовых интересов муниципального образования (г. Бийск Алтайского края), результативность и эффективность использования бюджетных средств, защиту законных интересов неопределенного круга лиц, желающих получить право ведения деятельности на соответствующем рынке работ и услуг.

Решением Бийского городского суда Алтайского края от 07 сентября 2016 года заявление прокурора г. Бийска удовлетворено, признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положение о предоставлении субсидий в связи с текущим содержанием и текущим ремонтом линий уличного освещения, утвержденное постановлением Администрации г. Бийска от 29 декабря 2015 года № 2749, со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционных жалобах Администрация г. Бийска, муниципальное казенное учреждение «Финансовое управление Администрации г. Бийска» и муниципальное казенное учреждение «Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и дорожного хозяйства Администрации г. Бийска» просят отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправомерность вывода суда о том, что организация освещения улиц органами местного самоуправления возможна исключительно путем осуществления закупки товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно ч.1 ст.2, п.3 ч.1 ст.17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Таким образом, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем осуществления закупок на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено органу местного самоуправления (ст. 42 Устава муниципального образования г. Бийск Алтайского края от 03 июля 2005 года № 77). Право на передачу имущества в хозяйственное ведение созданного собственником предприятия предусмотрено нормами гражданского законодательства (ст.ст.209, 215, 294 Гражданского кодекса Российской Федерации), при этом передача имущества унитарному предприятию не является ограничением конкуренции и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная законом о контрактной системе. Поскольку федеральным законодательством запрет на передачу муниципального имущества в виде линий уличного освещения в хозяйственное ведение созданного собственником данного имущества унитарного предприятия не установлен, то закрепление муниципальных линий уличного освещения и светофорных объектов за МУП г. Бийска «БийскСвет» произведено правомерно. Сделки по передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение названного предприятия прокурором не оспаривались. Ссылки суда на нормы закона о казенных предприятиях к спорным правоотношениям неприменимы, поскольку МУП г. Бийска «БийскСвет» казенным предприятием не является. Вывод о том, что выполнение работ по ремонту и содержанию муниципальных линий уличного освещения может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, бюджетному законодательству не соответствует. Вопреки доводам прокурора, наличие муниципального предприятия, занимающегося содержанием объекта, является гарантией стабильности в данной сфере и возможности оперативно решать вопросы управления муниципальным имуществом. Прекращение субсидирования за счет средств бюджета города расходов по текущему содержанию и текущему ремонту линий уличного освещения неизбежно повлечет прекращение постоянного и безопасного для неограниченного круга лиц уличного освещения на территории г. Бийска, а также массовое увольнение и банкротство муниципального унитарного предприятия, созданного муниципальным образованием г. Бийск в рамках имеющихся полномочий в целях решения вопросов местного значения городского округа.

В возражениях на апелляционную жалобу административного ответчика участвующий в деле прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика администрации г.Бийска ФИО1 и представитель заинтересованного лица муниципального казенного учреждения «Финансовое управление Администрации г. Бийска» ФИО2 доводы апелляционных жалоб поддержали, прокурор Текутьева Я.В. полагала решение суда законным; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, об отложении судебного заседания не ходатайствовали, в связи с чем на основании ст.ст.150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы при имеющейся явке.

Проверив дело в полном объеме в соответствии с ч.1 ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены либо изменение решения суда.

В соответствии с ч.7 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации г. Бийска от 29 декабря 2015 года № 2749 утверждено Положение о предоставлении субсидий в связи с текущим содержанием и текущим ремонтом линий уличного освещения (далее по тексту также - Положение).

Названное Положение отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку оно принято Администрацией г. Бийска в пределах полномочий органа местного самоуправления, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, а также обнародованию этого акта, учитывая его публикацию в газете «Муниципальный вестник» от 30 декабря 2015 года № 47 (448), рассчитан на неоднократное применение.

В силу требований п.3 ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания данного обстоятельства возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч.9 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Кроме того, в соответствии с п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно п.1.1 Положения субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - исполнителям работ, услуг (далее - Получатели субсидий) предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг, связанных с организацией (осуществлением): а) деятельности по текущему содержанию линий уличного освещения; б) деятельности по текущему ремонту линий уличного освещения.

При этом п.1.2 Положения предусмотрено, что право на получение субсидий в указанных выше целях имеют лица, осуществляющие эксплуатацию линий уличного освещения, находящихся в муниципальной собственности и закрепленных за Получателем субсидий на основаниях, предусмотренных действующим законодательством.

Исходя из требований ст.215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, по своему содержанию п. 1.2 оспариваемого Положения носит неопределенный характер, допускает неоднозначное его толкование, поскольку имеется неясность в отношении круга лиц, на которых распространяется действие данной нормы, с учетом положений вышеприведенных правовых норм и того обстоятельства, что линии уличного освещения, относящиеся к собственности муниципального образования г. Бийск, закреплены на праве хозяйственного ведения за конкретным субъектом – МУП г. Бийска «БийскСвет.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 5 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов» и др.).

При установленных по административному делу обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что Пункт 1.2 Положения не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности правовых норм, то есть не является в достаточной степени определенными по своему содержанию, и свидетельствует о создании дискриминационных условий и нарушении принципа запрета необоснованных предпочтений, ограничению конкуренции для других лиц, осуществляющих эксплуатацию линий уличного освещения, на территории г.Бийска Алтайского края, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона Федерального закона от 26 июля 2006 года N135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кроме того, согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров), выполнением работ, оказанием услуг.

Указанные субсидии предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подпункт 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (пункт 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что субсидии предоставляются в установленных случаях, порядке, и в сроки, а также на определенных условиях.

Вместе с тем, незаконность пункта 1.2 Положения, свидетельствует о том, что Положение в целом противоречит требованиям подпункта 1 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствуют категории и (или) критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, указание которых необходимо в целях определения общих положений о предоставлении соответствующей субсидий.

Данные обстоятельства также свидетельствуют о неопределенности содержания оспариваемого прокурором нормативного правового акта, что не может обеспечить его единообразное понимание.

На основании изложенного судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявление прокурора г.Бийска, признав недействующим Положение о предоставлении субсидий в связи с текущим содержанием и текущим ремонтом линий уличного освещения, утвержденное постановление Администрации г. Бийска от 29 декабря 2015 года № 2749.

Ссылка в жалобе на ошибочность вывода суда первой инстанции о том, что организация освещения улиц органами местного самоуправления возможна исключительно путем осуществления закупки товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», судебной коллегией во внимание не принимается, поскольку в рамках судебного контроля по настоящему административному делу проверяется законность Положения, предметом правового регулирования которого являются отношения, возникающие в связи с предоставлением субсидий из бюджета муниципального образования.

Иные доводы апелляционных жалоб не содержат фактов, влияющих на законность обжалуемого решения и влекущих его отмену.

В связи с изложенным, учитывая, что нарушений норм процессуального права судом не допущено, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое решение суда первой инстанции является правильным.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Бийского городского суда Алтайского края от 07 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации г. Бийска, муниципального казенного учреждения «Финансовое управление Администрации г. Бийска», муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и дорожного хозяйства Администрации г. Бийска» – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи