Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Неклиновского района Ростовской области к ГУ МЧС России по Ростовской области об оспаривании предписания,

по апелляционной жалобе администрации Неклиновского района Ростовской области на решение Неклиновского районного суда Ростовской области от 24 июля 2020 года,

заслушав доклад судьи Сачкова А.Н.,

УСТАНОВИЛА:

администрация Неклиновского района Ростовской области (далее – администрация) обратилась в суд с административным иском к указанному государственному органу о признании незаконным и отмене предписания № 1 от 16.04.2020г. об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны в срок до 31.03.2021г.

В обоснование требований администрация указала, что по результатам проверки ГУ МЧС России по Ростовской области выдано предписание об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны, а именно: запасы материально-технических, продовольственных и иных средств для первоочередного обеспечения населения в военное время не созданы.

В связи с признанием ГУ МЧС России недействительными Методических рекомендаций по определению номенклатуры и объемов, и, как следствие отсутствием рекомендуемых номенклатур и норм обеспечения продовольствием, материально-техническими и иными средствами для первоочередного жизнеобеспечения населения в военное время, а также отсутствия складских площадей, на которых возможно хранение запасов и отсутствия необходимого финансирования в бюджете района, организовать создание, хранение, учет, восполнение указанных в предписании запасов для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, не представляется возможным.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, администрация просила суд признать незаконным и отменить предписание № 1 от 16.04.2020г. начальника отделения надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Ростовской области Лойторенко А.В. об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

Решением Неклиновского районного суда Ростовской области от 24.07.2020г. в удовлетворении административного иска администрации отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе администрация Неклиновского района, в лице представителя Терзян Р.А., ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, а также о принятии нового решения об удовлетворении требований.

Согласно доводам жалобы, суд, отклоняя позицию административного истца, неправильно истолковал п.5 Постановления Правительства РФ № 379 от 27.04.2000г., из которого следует, что запасы накапливаются в объемах, определяемым федеральным органом (МЧС РФ по РО). Суд не учел положения п.п. 6,8 п.1 ст. 8 Федерального закона от 26.02.1997г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации». Представитель отмечает, что обеспечение населения продовольственными и непродовольственными товарами в военное время предусмотрено Планом нормированного снабжения населения муниципального образования «Неклиновский район» на годовой период в составе Мобилизационного плана экономики муниципального образования «Неклиновский район» на 2016-2020 годы.

Суд неправильно сослался на то, что факты нарушений администрации установлены постановлением мирового судьи от 21.05.2020г. о привлечении к административной ответственности администрации района по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ (за невыполнение предписания № 3 от 28.03.2019г. по состоянию на 16.04.2020г.), так как ссылка на факт привлечения администрации к административной ответственности не относится к обстоятельствам оспаривания предписания от 16.04.2020г. Суд не учел, что местный бюджет является дотационным, затраты на устранение нарушений по предписанию № 3 планировались по включению в расходы бюджета на 2020 год.

Администрация отмечает, что самостоятельное определение объемов и номенклатуры запасов, ввиду отмененных в 2019 году Методических рекомендаций, повлечет нарушение бюджетного законодательства и недоказанности необходимости расходования бюджетных средств. Согласно ответу на обращение в МЧС РФ по Ростовской области новые методические рекомендации только разрабатываются.

Административный ответчик ссылается на то, что объемы запасов определяются, в том числе ОМСУ, но запасы создаются с учетом Методических рекомендаций и их отмена и разработка новых, не основание не создавать запасы в области гражданской обороны. Между тем, п.4 «Положения о накоплениях, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств» непосредственно указывает на определение номенклатуры и запасов с учетом методических рекомендаций. В этой ситуации невозможно обосновать расходы по формированию соответствующих запасов.

В возражениях на апелляционную жалобу начальник отделения надзорной деятельности по Неклиновскому району ГУ МЧС России по Ростовской области Лойторенко А.В. просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу администрации Неклиновского района Ростовской области – без удовлетворения. В возражениях отмечается ошибочный вывод администрации о том, что фактическое создание продовольственных запасов не представляется возможным, поскольку отсутствуют методические рекомендации.

В суд второй инстанции представитель администрации Неклиновского района Ростовской области не явился. О дате, месте и времени судебного заседания извещен. Представитель просил рассмотреть дело в его отсутствии. Дело рассмотрено в порядке ст. 150 АС Российской Федерации.

Представитель административного ответчика – начальник отдела надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС РФ по Ростовской области Копыт В.В. просил решение суда оставить без изменения, пояснив, что законодатель не ставит в зависимость от наличия методические рекомендации выполнения ОМСУ своей обязанности по формированию запасов для первоочередного обеспечения населения в военное время.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя административного ответчика, исследовав полученные по инициативе суда постановление мирового судьи от 21.05.2020г. по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении администрации района (дело № 5-1-286), постановление мирового судьи от 18.10.2019г. по ч.2 ст. 20.7 КоАП РФ в отношении главы администрации района (дело № 5-1-669), дополнительно представленные административным ответчиком суду доказательства (письмо о направлении разъяснений от 21.10.2020г. № ИВ-203-723), судебная коллегия не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда.

Конституция РФ каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 1, 2 ст. 46).

По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 1, 2 ч. 9, 10 ст. 226 КАС Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. 3, 4 ч. 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

При этом, как следует из норм ч.3 ст. 62 КАС Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по указанным административным делам.

Указанные требования норм права суд первой инстанции принял во внимание и принял по делу правомерное и обоснованное решение.

В данном случае нижестоящий суд правильно установил юридические факты по делу, верно распределил бремя их доказывания между сторонам и не допустил произвольности оценок доказательств. Суд исследовал фактические обстоятельства по существу, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы. Районный суд обоснованно отметил длящийся характер невыполнения ОМСУ законодательно закрепленной обязанности по формированию соответствующих запасов для первоочередного обеспечения населения в военное время.

По настоящему делу административный ответчик доказал, что принятие оспариваемого предписания относится к полномочиям ГУ МЧС России по Ростовской области и принято уполномоченным должностным лицом.

Административный истец не представил суду убедительных доказательств, что оспариваемым предписанием фактически нарушены права и законные интересы ОМСУ или на этот орган муниципальной власти возложены обязанности, не предусмотренные законом.

Следовательно, по делу не установлены условия для удовлетворения административного иска, предусмотренные ст. 227 КАС Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 23.03.2020г. по 16.04.2020г. начальником отделения НДиПР по Неклиновскому району Лойторенко А.В. проведена внеплановая проверка по контролю ранее выданного предписания в области гражданской обороны.

По результатам проверки, в связи с выявленным фактом невыполнения выданного ранее предписания, было выдано новое предписание от 16.04.2020 № 1, с новым сроком исполнения, которым предписывалось в срок до 31.03.2021г. создать запасы материально-технических, продовольственных и иных средств для первоочередного обеспечения населения в военное время.

В судебном заседании также установлено, что за невыполнение выданного предписания по результатам проведённой проверки от 16.04.2020г. № 1, постановлением мирового судьи судебного участка № 2 Неклиновского судебного района Ростовской области от 21.05.2020г. администрация Неклиновского района Ростовской области привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в виде административного штрафа, которое административным истцом не обжаловалось.

Предписанием № 1 от 16.04.2020г. об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны, выданным администрации Неклиновского района Ростовской области, указывалось на необходимость выполнить в срок до 31.03.2021г. мероприятия в области гражданской обороны. Пункт 1 указанного предписания предписывает администрации Неклиновского района создать запасы материально-технических, продовольственных и иных средств для первоочередного обеспечения населения в военное время.

Судебная коллегия считает, что оспаривание ОМСУ предписания ГУ МЧС РФ по Ростовской области не основано на законе.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона № 28-ФЗ «О гражданской обороне» в полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны входит, в том числе создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Из п. 4 Положения «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств», утвержденного Постановлением Правительства РФ N 379 от 27.04.2000г., номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исходя из возможного характера военных конфликтов на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических, физико-географических и иных особенностей территорий, условий размещения организаций, а также норм минимально необходимой достаточности запасов при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов. При определении номенклатуры и объемов запасов должны учитываться имеющиеся материальные ресурсы, накопленные для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в ред. Постановлений Правительства РФ от 30.09.2019г. N 1278).

Запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности. Не допускается хранение запасов с истекшим сроком годности (п. 5 Положения).

Из п. 15 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14.11.2008г. N 687 (ред. от 24.12.2019г.), следует, что органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия: п.п.15.7 (по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: планирование и организация основных видов первоочередного жизнеобеспечения населения; создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; нормированное снабжение населения продовольственными и непродовольственными товарами и т.д.

Таким образом действующим законодательством и подзаконными актами именно на органы местной власти возложена обязанность по созданию запасов материально-технических, продовольственных и иных средств для первоочередного обеспечения местного населения в военное время.

Методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов, создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, разрабатываются и утверждаются МЧС РФ.

Однако отсутствие этих рекомендаций, как верно отметил нижестоящий суд, не является основанием не создавать ОМСУ запасы в области гражданской обороны, создание которых предусмотрено законодательством Российской Федерации

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что, согласно материалам дела, административный ответчик дважды разъяснял административному истцу правовые обоснования выполнения органом местного самоуправления вышеуказанных обязанностей.

Административный ответчик в данном случае 16.04.2020г. установил ОМСУ разумный срок для устранения нарушений установленных требований в области гражданской обороны, а именно - до 31.03.2021г.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание судебной коллегий.

Выборочное и фрагментарное толкование представителем административного истца норм права применительно к существенным обстоятельствам дела не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.

Руководствуясь ст.ст.309, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Неклиновского районного суда Ростовской области от 24 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Неклиновского района Ростовской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Е.А. Нестерова

Судья А.Н. Сачков

Судья Е.А. Чайка

Мотивированный текст апелляционного определения изготовлен 18 ноября 2020 года