Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Оруджевой Е.Е. к Администрации Белоярского городского округа о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство и возложении обязанности

по апелляционным жалобам Оруджевой Е.Е. и Администрации Белоярского городского округа на решение Белоярского районного суда Свердловской области от 27 октября 2017 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения административного истца Оруджевой Е.Е. и ее представителя Сажиной Н.Ю., поддержавших доводы своей жалобы и возражавших относительно жалобы административного ответчика, судебная коллегия

установила:

Оруджева Е.Е. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: ..., относящегося к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)(л.д. 93).

Оруджева Е.Е. обратилась в Администрацию Белоярского городского округа с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке.

Письмом отдела архитектуры и градостроительства Администрации Белоярского городского округа от 31 августа 2017 года № 03-18/976 Оруджевой Е.Е. отказано в выдаче разрешения на строительство на вышеназванном земельном участке со ссылкой на положения части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации ввиду того, что ею (административным истцом) не представлены документы, предусмотренные частью 9 статьи 51 названного Кодекса и пунктом 2.13 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство», утвержденного Постановлением главы Белоярского городского округа от 16 ноября 2012 года № 3811 (далее – «Административный регламент»), а именно не представлена схема планировочной организации земельного участка. Помимо этого, отказ также мотивирован тем, что заявленный для строительства объект (жилой дом) не соответствует требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, указанным в пункте 2.1 раздела 2 градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ) (л.д.90).

Оруджева Е.Е. обратилась в суд с административным иском об оспаривании вышеназванного решения об отказе в выдаче разрешения на строительство. Уточнив требования, просила признать незаконным этот отказ в части указанного в нем несоответствия заявленного к строительству объекта требованиям пункта 2.1 ГПЗУ (л.д. 90).

В обоснование требований указала, что вид разрешенного использования ее земельного участка – для ведения личного подсобного хозяйства допускает строительство на нем жилого дома. Градостроительное зонирование для территории, на которой располагается этот земельный участок, было осуществлено уже после его приобретения ею. Поэтому, отнесение земельного участка к территориальной зоне – Рекреационная зона, в силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для осуществления строительства на нем жилого дома, как не может и служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, поскольку она вправе продолжать использовать земельный участок в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования.

Решением Белоярского районного суда Свердловской области от 27 октября 2017 года административный иск Оруджевой Е.Е. удовлетворен частично. Суд признал незаконным вышеуказанный отказ в выдаче разрешения на строительство в части указания в нем на несоответствие заявленного объекта капитального строительства пункту 2.1 раздела 2 ГПЗУ. В удовлетворении требований о возложении на Администрацию Белоярского городского округа обязанности по устранению нарушения прав административного истца суд отказал.

В апелляционной жалобе, поданной и подписанной представителем административного истца, поставлен вопрос об изменении состоявшегося по делу судебного акта путем возложения на административного ответчика обязанности повторного рассмотрения заявления административного истца о выдаче разрешения на строительство с учетом выводов суда в обжалуемом решении. В обоснование указано, что судебный акт не соответствует требованиям пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку установив незаконность решения административного ответчика, суд не возложил на него обязанность по восстановлению нарушенных прав административного истца.

В апелляционной жалобе Администрации Белоярского городского округа поставлен вопрос об отмене в полном объеме решения суда ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам административного дела. В обоснование указано, что отказ в выдаче административному истцу разрешения на строительство имел законный характер. Автор жалобы ссылается на необоснованность выводов суда о невозможности нахождения земельного участка административного истца в рекреационной зоне, на неправильность выводов о нахождении участка в санитарно-защитной зоне. Также указывает на то, что фактическое пользование земельным участком не может иметь приоритет перед Правилами землепользования и застройки, устанавливающими градостроительные регламенты. Орган местного самоуправления не вправе выдать разрешение на строительство вопреки требованиям градостроительных регламентов, установленных Правилами землепользования и застройки, как не вправе и выдать такое разрешение вопреки ГПЗУ.

Представитель Администрации Белоярского городского округа в настоящее судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен надлежащим образом (факсимильной связью 20 декабря 2017 года). О причине неявки ничего не сообщил. С учетом требований части 2 статьи 306 и части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Заслушав объяснения административного истца и его представителя, обсудив доводы жалоб, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассматривая дело об оспаривании решения органа местного самоуправления, суд проверяет законность этого решения, в том числе проверяет компетенцию органа на принятие оспариваемого решения, соответствие этого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, устанавливает факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемым решением.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемое решение не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, и при этом нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, суд удовлетворяет заявленные требования и признает оспариваемое решение незаконным (пункт 1). При отсутствии совокупности этих обстоятельств, суд отказывает в удовлетворении административного иска (пункт 2).

Правоотношения по поводу выдачи (отказа в выдаче) разрешения на строительство урегулированы статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Разрешение на строительство, согласно части 1 названной статьи Кодекса, представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Полномочиями на выдачу разрешения на строительство обладают также органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 вышеназванного Кодекса).

Частью 9 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрено, что в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченный орган заявление о выдаче разрешения на строительство. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство;

3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства. Данная схема по смыслу закона предоставляется заявителем самостоятельно.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство в случае отсутствия документов, предусмотренных частями 7-9 настоящей статьи, или несоответствия представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Процедура оказания муниципальной услуги, связанной с выдачей (отказом в выдаче) разрешения на строительство на территории Белоярского городского округа Свердловской области урегулирована «Административным регламентом», пунктами 1.4, 2.2 которого предусмотрено, что услуга предоставляется Администрацией Белоярского городского округа через отдел архитектуры и градостроительства Администрации Белоярского городского округа. Пункт 2.15 «Административного регламента» предоставляет названному отделу принимать решения об отказе в выдаче разрешения на строительство при наличии вышеуказанных оснований, предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Регламентом предусмотрен перечень документов, необходимых для получения услуги, который аналогичен вышеприведенным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что вид разрешенного использования вышеуказанного земельного участка в силу пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 07 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» предполагает возможность возведения на нем жилого дома. Далее суд указал, что земельный участок истца отнесен к территориальной зоне - рекреационная зона. Однако отнесение участка к такой зоне, по мнению суда, противоречит части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как это не соответствует фактическому виду разрешенного использования земельного участка, а также ввиду того, что участок находится в санитарно-защитной зоне автомобильной дороги Екатеринбург-Тюмень (старый тракт).

Однако, принимая решение по указанным основаниям, суд первой инстанции не учел, что Федеральный закон от 07 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» и статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не регулируют спорных правоотношений по поводу выдачи разрешения на строительство. В то же время, в нарушение пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд не установил каким именно положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и «Административного регламента» противоречит оспариваемое решение об отказе в выдаче разрешения на строительство. Содержание обжалуемого судебного акта свидетельствует о том, что суд не осуществил надлежащую проверку оспариваемого решения на соответствие названному законодательству, регулирующему спорные правоотношения.

Суд апелляционной инстанции, проверив с учетом требований части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность и обоснованность оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, обратившись с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, административный истец представила правоустанавливающие документы на земельный участок и ГПЗУ. Схема планировочной организации земельного участка, представление которой предусмотрено пунктом 3 части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ею в уполномоченный орган представлена не была (л.д. 86). Это обстоятельство и не оспаривалось административным истцом.

Непредставление этого документа в силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уже давало основания для отказа в выдаче истцу разрешения на строительство.

Представленный истцом ГПЗУ, был утвержден Постановлением главы Белоярского городского округа от 07 июня 2017 года № 1405. План содержит требования к строительству, реконструкции объектов капитального строительства на участке. В частности, в разделе 2 приведена информация о градостроительном регламенте, установленном Правилами землепользования и застройки Белоярского городского округа (утверждены решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года № 44), распространяющем свое действие на данный земельный участок. Пункт 2.1 этого раздела содержит информацию о следующих видах разрешенного использования земельного участка: коммунальное обслуживание; охрана природных территорий; общее пользование водными объектами; специальное пользование водными объектами; гидротехнические сооружения; земельные участки (территории) общего пользования. Указано также, что участок находится в рекреационной зоне (л.д. 77-83).

Анализ этой информации позволяет прийти к однозначному выводу, что требования к строительству на земельном участке административного истца, содержащиеся в ГПЗУ и установленные градостроительным регламентом, не допускают строительства на этом земельном участке индивидуального жилого дома. Следовательно, как и указано в оспариваемом решении, строительство индивидуального жилого дома на этом земельном участке противоречит (не соответствует) требованиям, указанным в пункте 2.1 ГПЗУ. Это также свидетельствует о том, что представленные истцом документы о строительстве индивидуального жилого дома (о получении разрешения на такое строительство) не соответствуют требованиям к строительству на данном земельном участке, установленным градостроительным регламентом, воспроизведенным в ГПЗУ.

Так как истцом не был представлен один из документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство, представленные им документы и заявленный для строительства объект не соответствовали установленным для этого земельного участка требованиям к строительству объекта капитального строительства (не соответствовали данным, указанным в пункте 2.1 ГПЗУ), то у уполномоченного органа имелись основания, указанные в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для отказа в выдаче административному истцу разрешения на строительство.

Поскольку отказ истцу в выдаче разрешения на строительство осуществлен именно ввиду наличия вышеуказанных обстоятельств, то такой отказ, в том числе и в оспариваемой части, соответствует предписаниям части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2.15 «Административного регламента», регулирующим спорные правоотношения.

Доводы административного истца о том, что сам вид разрешенного использования земельного участка разрешает ему осуществлять строительство дома на земельном участке, вследствие чего и должно быть выдано разрешение на строительство, судебная коллегия находит не основанными на действующем законодательстве.

Так пункт 2 статьи 4 Федерального закона от 07 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» действительно допускает строительство жилого дома на приусадебном земельном участке. Однако такое строительство эта норма закона допускает исключительно с соблюдением градостроительного регламента.

Обязанность соблюдать градостроительные регламенты при осуществлении строительства жилых домов на земельных участках предусмотрена пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации и подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации.

Часть 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривает обязанность собственников земельных участков использовать земельные участки в соответствии с установленными для них градостроительными регламентами. Если земельный участок не соответствует градостроительному регламенту, то такой земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры (абзац 4 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Однако реконструкция существующих на таких земельных участка объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с такими земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами, что прямо предусмотрено абзацем 6 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В данном случае, земельный участок административного истца не соответствует градостроительному регламенту. Это обстоятельство в силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и абзаца 4 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации дает истцу право продолжать использовать земельный участок для производства сельскохозяйственной продукции без ограничения по времени, как дает ему и возможность продолжать использовать находящиеся в настоящее время на нем объекты недвижимости. Однако новое строительство жилого дома на участке в настоящее время невозможно в силу абзаца 6 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, так как такое строительство противоречит градостроительному регламенту.

Таким образом, в данном случае, только лишь вид разрешенного использования земельного участка не может служить основанием для выдачи разрешения на строительство на нем жилого дома.

С учетом этого, оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство не может быть расценен, как нарушающий права административного истца, поскольку право на строительство на этом земельном участке жилого дома ограничено не самим этим отказом, а пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и Правилами землепользования и застройки Белоярского городского округа.

Принимая во внимание, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство не противоречит законодательству, регулирующему спорные правоотношения, не может быть расценен, как нарушающий права административного истца, а также то, что оспариваемое решение принято отделом архитектуры и градостроительства Администрации Белоярского городского округа в пределах предоставленных ему «Административным регламентом» полномочий, то у суда первой инстанции отсутствовали основания, указанные в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для удовлетворения заявленных требований, в иске должно было быть отказано в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи Кодекса.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и ввиду неправильного применения норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленного административного иска.

Выводы суда первой инстанции о нахождении вышеуказанного земельного участка в санитарно-защитной зоне надлежащими доказательствами не подтверждены.

Так, письмо начальника отдела архитектуры и градостроительства Администрации Белоярского городского округа от 25 октября 2017 года № 03-18/1338, на которое сослался суд в своем решении, содержит лишь информацию о том, что в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.12003-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» для автомагистралей, в том числе и для дороги Екатеринбург-Тюмень (старый тракт), которая проходит недалеко от существующей жилой застройки по ул. Садовая в пос. Прохладный, должны устанавливаться санитарные разрывы, а также информацию о том, каким образом такой разрыв обеспечен. Однако из письма не следует, что территория земельного участка истца входит в санитарно-защитную зону указанной дороги, как не содержит и информации об установлении такой санитарно-защитной зоны.

В деле нет иных доказательств, нахождения земельного участка административного истца в санитарно-защитной зоне.

Часть 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирует порядок установления градостроительных регламентов для территориальных зон. Эта норма не устанавливает правил отнесения тех или иных территорий к конкретной территориальной зоне, как не содержит и правил определения границ территориальных зон. Следовательно, сам факт включения земельного участка административного истца в границы какой-либо территориальной зоны, в том числе и рекреационной, не может противоречить названной норме Кодекса, не регулирующей эти правоотношения.

При таких обстоятельствах, выводы суда о противоречии факта отнесения земельного участка истца к рекреационной зоне требованиям части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, судебная коллегия находит ошибочными, постановленными при неправильном применении норм материального права.

Не может судебная коллегия и согласиться с доводами представителя административного истца о том, что судом принято правильное решение, так как при рассмотрении настоящего спора был применен закон, имеющий большую юридическую силу.

Так, согласно части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при рассмотрении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Однако разрешая настоящий спор, суд первой инстанции не признавал противоречим законодательству, имеющему большую юридическую силу, какой-либо нормативный правовой акт, подлежащий применению в настоящем деле и регламентирующий основания для отказа в выдаче разрешения на строительство. Примененные судом нормативные правовые акты не регулируют спорные правоотношения. В связи с этим нет оснований считать, что суд в данном деле действовал в соответствии с названной нормой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, указанные доводы представителя административного истца являются несостоятельными.

Не могут быть приняты во внимание судебной коллегией и доводы о неправильном градостроительном зонировании территории, на которой располагается земельный участок истца, поскольку эти доводы фактически сводятся к противоречию законодательству, имеющему большую юридическую силу Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа. Однако проверка этих правил на соответствие названному законодательству не относится к предмету спора по настоящему делу. В то же время названные Правила действуют по настоящее время, не признаны в указанной части недействующими, в том числе и обжалуемым решением суда они таковыми не признаны.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, пунктами 1, 3, 4 части 2 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Белоярского районного суда Свердловской области от 27 октября 2017 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Оруджевой Е.Е. - отказать.

Председательствующий Шумков Е.С.

судьи Шабалдина Н.В.

Захарова О.А.