Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Мирончика И.С. административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Красноярска к администрации г. Красноярска об оспаривании нормативного правового акта,

по апелляционной жалобе прокурора города Красноярска Лейзенберга А.М.,

на решение Центрального районного суда г. Красноярска от 04 августа 2016 года, которым постановлено:

«В удовлетворении требований административного искового заявления прокурора г. Красноярска о признании недействующим Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного Постановлением администрации г. Красноярска от 28.11.2014 года № 809 - отказать.

Обязать администрацию г. Красноярска опубликовать сообщение о данном судебном решении, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в издании «Городские новости»».

Заслушав докладчика, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Административный истец – прокурор г. Красноярска обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением и с учетом уточнений просит признать недействующим Положение о порядке размещения временных сооружений на территории г. Красноярска, утвержденное Постановлением администрации г. Красноярска от 28.11.2014 года № 809 (далее по тексту - Положение), с момента вступления решения суда в законную силу.

Требования мотивированы тем, что оспариваемое Положение принято административным ответчиком – администрацией г. Красноярска с превышением полномочий, так как в соответствии со ст. 39.34 ЗК РФ порядок размещения временных сооружений определен Правилами выдачи разрешения на использование земель и земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2014 года № 1244 и вступившими в силу с 01.03.2015 года.

Кроме того, порядок размещения временных сооружений, установленный Положением, противоречит порядку, регламентированному земельным законодательством.

Так, в соответствии с абз.4 п.3, абз.1 п.8 Положения, размещение временных сооружений осуществляется по результатам торгов, в форме аукциона.

Однако, ч. 2 ст. 39.33 ЗК РФ предусмотрено, что использование земель или земельных участков в целях строительства временных сооружений осуществляется без предоставления участка на основании разрешения уполномоченного органа. Установление платы за такое использование участка законодательством не предусмотрено.

Кроме того, Положение противоречит требованиям гражданского законодательства, которым не предусмотрен такой вид договора, как продажа права на размещение временных сооружений, а нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не могут являться источниками гражданского права.

В нарушение требований ч. 3 ст. 39.33 ЗК РФ Положением не предусмотрено формирование земельного участка и постановка его на кадастровый учет, а также обязательное отражение в договорах на право размещение временных сооружений кадастровых номеров земельных участков, либо характерных точек существующего земельного участка.

Статьей 39.33 ЗК РФ установлено, что виды временных сооружений устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Однако, в нарушение ст. 39.33 ЗК РФ, с превышением полномочий ответчиком, в Положении установлены виды временных сооружений, на размещение которых проводятся торги.

Кроме того, порядок и условия размещения временных сооружений, виды которых установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 года № 1300, установлены Постановлением Правительства Красноярского края от 15.12.2015 года № 677-п, однако Положением, с превышением административным ответчиком полномочий, установлен иной порядок и условия размещения временных сооружений.

В части установления порядка размещения нестационарных торговых объектов, путем продажи права на размещение такого вида временного сооружения, Положение противоречит ст. 39.36 ЗК РФ, Федеральному закону от 28.12.2009 года № 381-ФЗ, Приказу министерства промышленности и торговли Красноярского края от 27.11.2013 № 05-95, в связи с тем, что право на установление данного порядка не предоставлялось органам местного самоуправления.

Требования оспариваемого Положения существенно отличаются от установленных ЗК РФ, предусматривают внесение дополнительной платы за размещение временных сооружений, иной состав предоставляемых заявителем документов, невозможность определения точного места размещения земельного участка, где планируется размещение временного сооружения.

Указанные дополнительные требования нарушают права неопределенного круга лиц, имеющих намерение реализовать свое право на осуществление коммерческой и иной деятельности, с использованием временных сооружений, приводит к возникновению споров о праве пользования земельными участками, возложению на указанных лиц дополнительного финансового бремени.

Прокурором города Красноярска на Положение был принесен протест, однако административным ответчиком он был отклонен, в связи с чем, прокурор обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе прокурор города Красноярска Лейзенберг А.М. просит решение отменить как незаконное, вынесенное с нарушением норм процессуального и материального права, ссылаясь на то, что вывод суда не соответствует закону о возможности органами местного самоуправления регулировать спорные правоотношения, так как законодательно не установлен такой запрет. Однако, отсутствие прямого запрета не свидетельствует о предоставлении органам местного самоуправления нормотворчества в данном вопросе. При этом органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в сфере земельных отношений только в силу прямого указания федерального законодательства и законодательства Российской Федерации. В ГК РФ не закреплен такой вид договора, как продажа права на размещение временных сооружений, он также не является смешанным видом гражданско-правовых договоров, предусмотренных ГК РФ. При этом правовое регулирование отношений в сфере управления и распоряжения городской собственностью, определение порядка управления и распоряжения имуществом муниципальной собственности в силу действующего законодательства находится исключительно компетенции представительного органа муниципального образования, вследствие чего, исполнительный орган местного самоуправления не мог принять обжалуемый нормативный правовой акт. Суд не пришел к выводу о том, каков объект правоотношений, а также приходя к выводу, что оспариваемое Положение не содержит объектов, указанных в Перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 года № 1300, не обосновывает его. Анализ норм Положения указывает, что оно нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, посредством установления двойного платежа: в первый раз при проведении аукциона на право заключения договора на размещение временного сооружения (стоимость лота), второй раз при заключении договора аренды временного сооружения (арендная плата).

В письменном отзыве на апелляционную жалобу представитель администрации г. Красноярска Васильева Е.Ю. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на то, что судом обоснованно сделан вывод об отсутствии нарушений со стороны администрации г. Красноярска норм гражданского и земельного законодательства при принятии судебного акта.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции явились: прокурор отдела прокуратуры Красноярского края Щелкунова О.М., представитель администрации г. Красноярска Васильева Е.Ю.

Проверив материалы дела, законность и обоснованность решения, выслушав прокурора Щелкунову О.М., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, представителя администрации г. Красноярска Васильеву Е.Ю., согласившуюся с решением суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Постановлением администрации города Красноярска от 28.11.2014 года № 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории г. Красноярска. Первоначальный текст данного Постановления опубликован в издании «Городские новости» № 186 от 03.12.2014 года.

В дальнейшем в данное Постановление вносились изменения 21.10.2015 года, 28.12.2015 года, 05.07.2016 года, 01.08.2016 года.

Данным Положением установлен порядок размещения временных сооружений, в том числе нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории г. Красноярска (п.1).

В соответствии с п.3 Положения, размещение временных сооружений на территории города Красноярска, за исключением нестационарных торговых объектов, осуществляется в соответствии с утвержденной схемой размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

Размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

Размещение временных сооружений на территории города осуществляется по результатам торгов, за исключением временных сооружений, размещение которых осуществляется в ином порядке, установленном настоящим Положением.

Размещение временных сооружений на земельных участках, предоставленных на праве пользования, праве аренды, ином вещном праве, осуществляется без проведения аукционов.

Пунктом 4 установлены виды временных сооружений, в отношении порядка размещения которых действует данное Положение. Согласно п. 8 Положения, продажа права на размещение временного сооружения осуществляется путем проведения аукционов, в том числе аукционов в электронной форме, за исключением временных сооружений, указанных в подпунктах 8, 27 пункта 4 настоящего Положения, для лиц, имеющих льготы на внеочередное предоставление вблизи места жительства права на размещение временного сооружения в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Размещение временных сооружений, указанных в подпунктах 7, 12, 22, 24, 25, 27, 30, 31 пункта 4 настоящего Положения, осуществляется без проведения аукциона.

Договор на размещение временных сооружений, указанных в подпунктах 1, 15, 17, 18, 19, 21, 26, 28, 29, 32, 33 пункта 4 настоящего Положения, заключается без проведения аукциона с государственными или муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, центрами исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Договор на размещение временного сооружения, указанного в подпункте 25 пункта 4 настоящего Положения, заключается Уполномоченным органом с владельцем (лицом, обладающим правом пользования) объекта общественного питания, к которому примыкает летняя веранда, на основании заявления с приложением документов, подтверждающих право владения и (или) пользования стационарным объектом общественного питания, адреса стационарного объекта общественного питания.

Размещение временных сооружений, указанных в подпункте 11 пункта 4 настоящего Положения, в целях обустройства организуемых администрацией города мест расширенных продаж для реализации гражданами сельскохозяйственной продукции, выращенной на приусадебных, дачных, садовых земельных участках, произведенной в личных подсобных хозяйствах, а также изделий народных художественных промыслов осуществляется без проведения торгов.

Размещение временных сооружений в случаях предоставления компенсационных мест при досрочном расторжении договора по основаниям, предусмотренным подпунктами 1, 2 пункта 20 настоящего Положения, осуществляется без проведения торгов.

На федеральном уровне вопрос использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута регулируется главой V.6. ЗК РФ.

В соответствии со ст.39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях:

1) проведение инженерных изысканий;

2) капитальный или текущий ремонт линейного объекта;

3) строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

4) осуществление геологического изучения недр;

5) осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда;

6) размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (п.1).

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1-5 пункта 1 настоящей статьи, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа (п.2).

В разрешении на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указываются кадастровый номер земельного участка в случае, если планируется использование всего земельного участка, или координаты характерных точек границ территории в случае, если планируется использование земель или части земельного участка (п.3).

Указанное в пункте 2 настоящей статьи разрешение уполномоченного органа не дает лицу, в отношении которого оно принято, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства (п.4).

Судебная коллегия полагает, что рассматривая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правильно установил характер спорных правоотношений между сторонами и применил закон, их регулирующий.

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором г. Красноярска административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией г. Красноярска оспариваемое Положение принято в пределах предоставленных полномочий, а процедура принятия и правила введения его в действие не нарушены, так оно не противоречит федеральному и региональному законодательству РФ. При этом суд не установил, что оспариваемым Положением каким-либо образом нарушаются права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку они сделаны с учетом подробного и тщательного исследования всех доказательств по делу и не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы прокурора г. Красноярска о противоречии оспоренного Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного Постановлением администрации г. Красноярска от 28.11.2014 года № 809, по существу повторяют доводы первоначального административного искового заявления, которые были тщательно исследованы судом первой инстанции, признаны несостоятельными по основаниям, подробно изложенным в обжалуемом решении.

Судебная коллегия соглашается с позицией суда в части того, что разрешительный порядок использования земель (земельных участков), предусмотренный пп. 3 п. 1 ст. 39.33 ЗК РФ, применяется только для строительства временных сооружений, используемых только в целях обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения. При этом в отношении временных сооружений, используемых в иных целях, данный подпункт применению не подлежит. В связи с чем, доводы апелляционной жалобы прокурора в данной части подлежат отклонению как необоснованные.

Вместе с тем, судебная коллегия учитывает, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 года № 1300 утвержден исчерпывающий перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Во исполнение п. 3 ст. 39.36 ЗК РФ Постановлением Правительства Красноярского края от 15.12.2015 г. № 677-п утверждены «Порядок и условия размещения объектов, виды которых утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Однако, вопреки доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что в оспариваемом Положении указаны иные виды объектов, которые не предусмотрены Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 года № 1300, а потому в отношении них не применяются порядок и условия размещения объектов, утвержденные Постановлением Правительства Красноярского края от 15.12.2015 г. № 677-п. При этом ни федеральное, ни региональное законодательство не содержат запрета на установление органами местного самоуправления порядка размещения иных временных сооружений, не указанных как в ЗК РФ, так и в Постановлении Правительства РФ от 03.12.2014 года № 1300, в том числе, по размещению временных сооружений по результатам торгов, что подразумевает платный характер предоставления данного права, который также не противоречит принципу платности использования земельного участка, установленного ст. 1 ЗК РФ.

Несостоятельны и доводы апелляционной жалобы о неправомочности администрации г. Красноярска принимать обжалуемый нормативный правовой акт, так как Устав города Красноярска, а именно: пп. 3 п. 1 ст. 7, п. 1 и п. 2 ст. 45, п. 1 ст. 58 позволяют администрации города осуществлять нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность в части управления и распоряжения имуществом, находящимся в городской собственности.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемый правовой акт не противоречит федеральному и региональному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает, правомерно, отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, а потому оснований для их пересмотра по доводам апелляционной жалобы у судебной коллегии не имеется.

Ссылок на какие-либо новые факты, которые остались без внимания суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не содержится.

Иная оценка доказательств и иное толкование норм права, чем у суда первой инстанции, не опровергают выводы суда и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения, при рассмотрении дела судом первой инстанции допущено не было.

Руководствуясь ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Центрального районного суда г. Красноярска от 04 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора города Красноярска Лейзенберга А.М. – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: