Гражданский кодекс часть 1

при секретаре Прониной Ю.П. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о признании недействующим нормативного правового акта,

по апелляционной жалобе административного истца Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области,

на решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 18 мая 2018 года.

Заслушав доклад судьи Старкова М.В., объяснения представителей административного истца – ФИО3, поддержавшего требование апелляционной жалобы, административного ответчика – ФИО4, возражавшей против апелляционной жалобы, заинтересованных лиц – ООО «Масс Медиа Центр» – ФИО5 и ФИО6, поддержавших позицию административного ответчика, и ООО РА «РЕКАРА» – ФИО7, который поддержал требования и доводы административного истца, а также заключение прокурора Смольникова Е.В., просившего оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, судебная коллегия

установила:

постановлением администрации городского округа Первоуральск от 04 октября 2012 года № 2870 утверждён Порядок заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности городского округа Первоуральск, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена (далее – Порядок), который является приложением к этому постановлению.

В нормативный правовой акт трижды вносились изменения; в настоящее время Порядок действует в редакции изменений, внесённых постановлением администрации городского округа Первоуральск от 17 мая 2018 года № 813.

Все принимавшиеся нормативные правовые акты опубликованы в газете «Вечерний Первоуральск», которая является печатным средством массовой информации, осуществляющим официальное опубликование муниципальных правовых актов, а также размещены в сети Интернет на сайте городского округа.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – УФАС по Свердловской области) обратилось в районный суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив свои требования (т. 1 л.д. 82), административный истец просил признать недействующим с 01 марта 2015 года вышеназванное постановление органа местного самоуправления, как противоречащее законодательству, которое имеет большую юридическую силу, а именно:

– части 5¹ статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон «О рекламе»);

– статье 17¹ Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон «О защите конкуренции»);

– приказу Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса» (далее – Приказ № 67).

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано.

В апелляционной жалобе УФАС по Свердловской области, повторяя доводы административного искового заявления, просит решение суда первой инстанции отменить; принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Относительно апелляционной жалобы административным ответчиком, прокурором и заинтересованным лицом – обществом с ограниченной ответственностью «Масс Медиа Центр», указывающими на необоснованность требований административного истца, представлены возражения, с просьбой оставить решение суда первой инстанции без изменения. В свою очередь, заинтересованное лицо – общество с ограниченной ответственностью РА «РЕКАРА» направило заявление, в котором поддержало требования апелляционной жалобы, а заинтересованные лица – индивидуальный предприниматель ФИО8, индивидуальный предприниматель ФИО9, индивидуальный предприниматель ФИО10 о своём отношении к апелляционной жалобе не сообщили.

Заинтересованные лица – индивидуальный предприниматель ФИО8, индивидуальный предприниматель ФИО9, индивидуальный предприниматель ФИО10, надлежащим образом извещённые о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. Судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Противоположное решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, принимается если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; такой нормативный правовой акт признаётся не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Отказывая в удовлетворении требования заявленного административного иска, суд первой инстанции, проигнорировав вышеизложенные требования части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ограничился лишь суждением о своём согласии с возражениями органа местного самоуправления и указал в своём решении, что при принятии оспариваемого Порядка требования антимонопольного законодательства не нарушаются; орган местного самоуправления вправе был принять по данному вопросу локальный нормативный правовой акт, статья 17¹ Федерального закона «О защите конкуренции» и Приказ № 67 не распространяются в отношении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, а незаконное положение Порядка, которое устанавливало недопустимое ограничение, исключено административным ответчиком до принятия судебного акта.

В период рассмотрения апелляционной жалобы представителем административного истца 07 сентября 2018 года представлено письменное пояснение о противоречии оспариваемого Порядка приложению № 2 Приказа № 67; в судебном заседании представителем дополнительно пояснено, что, по мнению антимонопольного органа, спорный Порядок принят с превышением полномочий, а орган местного самоуправления вообще не имел права устанавливать и вводить на муниципальном уровне собственное правовое регулирование по этому вопросу, так как это сфера гражданских правоотношений, которая находится исключительно в ведении федерального законодателя. Считает, что право органа местного самоуправления в рассматриваемом случае ограничено только возможностью выбора формы проведения торгов (аукцион или конкурс). Усматривает, что Порядок, принятый административным ответчиком, фактически является порядком проведения конкурса.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривает.

Из положений части 1 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что в случаях предусмотренных федеральными законами государственные органы могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, публичных интересов.

Право антимонопольного органа обратиться в соответствующий суд с заявлениями о признании недействующими полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено в пункте 6 части 2 статьи 33 Федерального закона «О рекламе». Тождественное право обращения в суд с заявлениями об обжаловании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, как противоречащих антимонопольному законодательству, установлено в пункте 5¹ части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции».

При таком правовом регулировании, УФАС по Свердловской области, в соответствии с предоставленными полномочиями, обратилось в суд с данным заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, публичных интересов.

Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Как предусмотрено пунктом 26¹ части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе», относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения вправе издавать муниципальные правовые акты. Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона).

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 79-ОЗ муниципальное образование город Первоуральск, расположенное на территории Свердловской области, наделено статусом городского округа. Решением Первоуральского городского Совета от 23 июня 2005 года № 94 утверждён Устав городского округа Первоуральск.

В силу положений пункта 1 статьи 30 Устава администрация городского округа Первоуральск – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделённый полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных статьёй 6 Устава.

Как предусмотрено в пункте 1 статьи 6 Устава к вопросам местного значения городского округа относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе».

Утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» отнесено к полномочиям Администрации городского округа (подпункт 29 пункта 1 статьи 31 Устава).

По вопросам местного значения местной администрацией издаются постановления, которые входят в систему муниципальных правовых актов городского округа (подпункты 24 пункта 10 статьи 28 и подпункт 4¹ пункта 1 статьи 52 Устава).

Решением Первоуральской городской Думы от 25 сентября 2008 года № 494 утверждено Положение «О порядке распространения наружной рекламы на территории городского округа Первоуральск», являющееся приложением к названному нормативному правовому акту представительного органа местного самоуправления.

Пунктом 27 этого Положения установлено, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов в форме конкурса, проводимых Комитетом по управлению имуществом в порядке, установленном муниципальным правовым актом.

Во исполнение приведённой нормы исполнительно-распорядительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, утвердивший Порядок, о признании которого недействующим и заявлены требования административного истца.

Проанализировав вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемый Порядок является муниципальным нормативным правовым актом, который принят уполномоченным исполнительно-распорядительным органом муниципального образования в надлежащей форме, при отсутствии специально установленной процедуры для принятия нормативного правового акта такого вида; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу не нарушен, что подтверждается надлежащим образом заверенными копиями документов, представленными в суд апелляционной инстанции. Оснований для иных, противоположенных утверждений, судебная коллегия не усматривает; административный истец на такие обстоятельства также не ссылается.

Нормативный правовой акт, который оспаривает административный истец, утверждён исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и, как указано в пункте 1 Порядка, он устанавливает порядок организации и проведения конкурса, предметом которого является право заключить договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с использованием муниципального имущества:

– на земельных участках, находящихся в собственности городского округа Первоуральск;

– на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена;

– на зданиях, сооружениях и ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности городского округа Первоуральск.

В соответствии с Порядком заключение такого договора осуществляется на основе торгов в форме конкурса; предметом конкурса является право на заключение договора. Право заключить договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть выставлено на конкурс только при наличии всех необходимых согласований уполномоченных органов о возможности установки рекламной конструкции на данном объекте недвижимости. Конкурс является открытым по составу участников, предложения о цене предмета конкурса и других конкурсных условиях подаются в запечатанных конвертах (закрытая форма подачи предложений).

Общие требования к порядку заключения договора по результатам конкурса, организации и проведения конкурса установлены статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отношения в сфере рекламы независимо от места её производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом «О рекламе», статья 19 которого, в том числе содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений. Помимо перечисленных в этой статье полномочий, федеральным законодателем не предоставлено иных полномочий органам местного самоуправления в сфере рекламы.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона «О рекламе» и гражданского законодательства (часть 5 статьи 19 этого Федерального закона).

В соответствии с частью 5¹ статьи 19 Федерального закона «О рекламе» заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5⁸ настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

Таким образом, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности на основе торгов (в данном случае в форме конкурса) это полномочие органа местного самоуправления.

В связи с этим, утверждение Порядка организации и проведения конкурса, предметом которого является право заключить договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, следует рассматривать как осуществление органом местного самоуправления полномочия, прямо предусмотренного федеральным законодателем. Реализацию такого полномочия путём утверждения Порядка нельзя рассматривать как безусловное превышение полномочий и принятие нормативного правового акта некомпетентным органом.

Такое превышение полномочий при утверждении Порядка могло бы иметь место, например, в том случае, если орган местного самоуправления установил бы в таком Порядке некие положения (нормы и правила), которые противоречили бы федеральному законодательству и устанавливали иное регулирование. Превышением полномочий являлось бы также установление (введение) требований, наличие которых прямо не допускается и не предусматривается в нормах с большей юридической силой.

Между тем, о таких обстоятельствах административным истцом доводов не приведено и такие положения в Порядке не названы, а судом апелляционной инстанции таких недопустимых норм в оспариваемом Порядке также не выявлено.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого Порядка требованиям статьи 17¹ Федерального закона «О защите конкуренции» и приложению № 2 Приказа № 67, который утверждён федеральным антимонопольным органом в силу предписания части 5 обозначенной нормы, не могут быть приняты во внимание. Судебная коллегия полагает, что значение в рассматриваемом деле имеют нормы Федерального закона «О рекламе» и гражданского законодательства, а не антимонопольного законодательства.

Такое мнение суда апелляционной инстанции основывается на позиции Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, изложенной при рассмотрении дела № 67-АПГ16-11 и заключается в том, что в силу части 2 статьи 1 Федерального закона «О защите конкуренции» его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Федеральный закон «О защите конкуренции», как это указано в статье 3, распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, под которой понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара, то есть объекта гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенного для продажи, обмена или иного введения в оборот на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 поименованного закона).

Реклама является информацией, распространённой любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределённому кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке (пункт 1 статьи 3 Федерального закона «О рекламе»).

При таком положении суждения административного истца о противоречии оспариваемого Порядка статье 17¹ Федерального закона «О защите конкуренции» и приложению № 2 Приказа № 67 являются ошибочными.

При таких обстоятельствах и при изложенном правовом регулировании, вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления сделан правильно, а потому принятое решение суда первой инстанции следует оставить без изменения. Доводы апелляционной жалобы не указывают на наличие оснований, предусмотренных для отмены решения суда в апелляционном порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 18 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области – без удовлетворения.

Председательствующий	ФИО1

судьи	Старков М.В.

	ФИО2