Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора г.Таганрога Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Таганрога о признании недействующим нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе администрации г.Таганрога на решение Таганрогского городского суда Ростовской области от 11 июня 2019г.

Заслушав доклад судьи Авиловой Е.О., судебная коллегия по административным делам

установила:

прокурор г.Таганрога Ростовской области обратился с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Таганрога о признании недействующим нормативного правового акта в части.

В обоснование требований административного иска пояснив, что постановлением администрации г.Таганрога №4712 от 28 декабря 2012г. утвержден «Административный регламент осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования «город Таганрог» (далее по тексту Административный регламент). Данный муниципальный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Федерального закона №294-ФЗ от 26 декабря 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также содержит коррупциогенные факторы.

8 февраля 2019г. прокурором г.Таганрога было направлено представление об устранении нарушений закона и приведении вышеуказанного постановления в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства. Вместе с тем, данное представление осталось без исполнения.

Прокурор г.Таганрога просит суд признать постановление администрации г.Таганрога №4712 от 28 декабря 2012г. (в редакции от 28 декабря 2016г. №2827) «Об утверждении административного регламента осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования «город Таганрог»» не соответствующим требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ (в редакции от 18 апреля 2018г. №81-ФЗ) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», недействующим в части:

- пункта 2.2 Приложения к постановлению, который содержит норму о продлении срока проведения выездной плановой проверки в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов без указания нормы о продлении срока проведения выездной плановой проверки не более чем на пятнадцать часов в отношении микропредприятий;

- отсутствия в Приложении к постановлению нормы, предусматривающей случай приостановления руководителем (заместителем руководителя) органа муниципального контроля проведения проверки на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на десять рабочих дней.

Решением Таганрогского городского суда Ростовской области от 11 июня 2019г. административное исковое заявление прокурора г.Таганрога Ростовской области было удовлетворено в полном объеме.

8 июля 2019г. Таганрогским городским судом Ростовской области было вынесено дополнительное решение, которым была дополнена резолютивная часть решения Таганрогского городского суда Ростовской области от 11 июня 2019г. следующими абзацами: «Считать нормативный правовой акт недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу». «Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт».

В своей апелляционной жалобе администрация г.Таганрога считает решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просит его отменить ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора г.Таганрога.

Представитель администрации г.Таганрога по доверенности Дзыговская О.Н. в суд апелляционной инстанции явилась, доводы апелляционной жалобы поддержала, просила удовлетворить.

Представитель прокуратуры г.Таганрога прокурор отдела управления прокуратуры Ростовской области Кустова М.Д. в суд апелляционной инстанции явилась, возражала против доводов апелляционной жалобы, просила в их удовлетворении отказать.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам полагает, что в данном случае имеются основания, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, для отмены решения суда первой инстанции.

Удовлетворяя требования административного иска прокурора г.Таганрога, суд первой инстанции исходил из того, что в Административном регламенте отсутствует норма о продлении срока проведения выездной плановой проверки в отношении микропредприятий не более чем на пятнадцать часов, что не соответствует требованиям ч.3 ст.13 Федерального закона №294-ФЗ от 26 декабря 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также свидетельствует о неполноте административной процедуры и является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации №96 от 26 февраля 2010г. (далее по тексту Методики).

Кроме того, суд исходил из того, что в Административном регламенте отсутствует норма, дублирующая ч.2.1 ст.13 Федерального закона №294-ФЗ от 26 декабря 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которая регламентирует, что в случае необходимости при проведении проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, получения документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия проведение проверки может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) органа государственного контроля (надзора) органа муниципального контроля на срок, необходимый для осуществления для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на десять рабочих дней. Повторное приостановление проведения проверки не допускается. Данное обстоятельство также, по мнению суда, является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «ж» пункта 3 Методики.

Между тем позиция суда первой инстанции ошибочна, основана на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения, не соответствует обстоятельствам дела.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части в суд может обратиться лицо, в отношении которого применен этот акт, а также лицо, которое является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела усматривается, что в целях организации и осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования "Город Таганрог", руководствуясь статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановлением Правительства РО от 13.11.2012 N 1013 "Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности", постановлением администрации г.Таганрога №4712 от 28 декабря 2012г. был утвержден Административный регламент осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования "Город Таганрог".

Первоначальный текст документа был опубликован в издании "Таганрогская правда", N 24-25 от 8 февраля 2013г.

Постановление №4712 от 28 декабря 2012г. вступает в силу со дня его официального опубликования.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Администрации г.Таганрога, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила его введения в действие, в том числе порядок опубликования, административным ответчиком был соблюден.

Проверяя, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Пунктом 2.2. Административного регламента урегулированы сроки исполнения мероприятий по осуществлению муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования "Город Таганрог".

В данном пункте Административного регламента указано, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных пунктами 3.18 и 3.25 настоящего Административного регламента, не может превышать двадцати рабочих дней.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен заместителем главы Администрации города Таганрога, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Прокурор г.Таганрога полагает, что абзац 4 п.2.2. Административного регламента необходимо изложить в точном соответствии с ч.3 ст.13 Федерального закона №294-ФЗ от 26 декабря 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которая предусматривает, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

В частности, по мнению прокурора г.Таганрога абзац 4 п.2.2. Административного регламента необходимо дополнить, указав что срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен в отношении микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

В соответствии с ч. 3 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Вопреки мнению административного истца, закон не требует воспроизведения в нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Оспариваемым абзацем 4 п.2.2 Административного регламента предусмотрено, что срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен в отношении малых предприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Поскольку по смыслу ст.4 Федерального закона от 24 июля 2007г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» микропредприятия являются подвидом малого предприятия, администрацией г.Таганрога был предусмотрен единый срок для продления плановой выездной проверки для малых предприятий – не более чем на пятнадцать часов, что не противоречит положениям ч.3 ст.13 Федерального закона №294-ФЗ.

Напротив, оспариваемый абзац 4 п.2.2 Административного регламента предусматривает для публичного органа более сокращенные сроки такого продления для других видов малых предприятий, за исключением микропредприятий.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания недействующим абзаца 4 п.2.2 Административного регламента без указания о продлении срока проведения выездной плановой проверки не более чем на пятнадцать часов в отношении микропредприятий.

Кроме того, прокурор г.Таганрога полагает, что Административный регламент необходимо дополнить нормой, воспроизводящей положения 2.1 Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с ч.2 ст.13 Федерального закона от 26 декабря 2008г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В соответствии с ч. 2.1. ст.13 Федерального закона от 26 декабря 2008г. N 294-ФЗ, в случае необходимости при проведении проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, получения документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия проведение проверки может быть приостановлено руководителем (заместителем руководителя) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на десять рабочих дней. Повторное приостановление проведения проверки не допускается.

Администрация г.Таганрога в абзаце 3 ч.2.2. Административного регламента предусмотрела общий срок проведения плановых выездных проверок для малого предприятия и микропредприятия в точном соответствии с ч.2 ст.13 Федерального закона от 26 декабря 2008г. N 294-ФЗ - не превышающий пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год.

Судебная коллегия соглашается с доводами административного ответчика о том, что положения ч. 2.1. ст.13 Федерального закона от 26 декабря 2008г. N 294-ФЗ носят диспозитивный характер и не подлежат воспроизведению в оспариваемом Административном регламенте.

В данном случае, администрация г.Таганрога, не предусмотрев в оспариваемом Административном регламенте возможность приостановления срока проведения плановой выездной проверки малого предприятия и микропредприятия, необходимого для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, поставила органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля в условия, когда получение документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия необходимо осуществить в общий срок для проведения плановых выездных проверок для малого предприятия и микропредприятия, установленный в абзаце 3 ч.2.2. Административного регламента, без возможности его продления путем приостановления. Таким образом, права и законные интересы неопределенного круга лиц в интересах которых обращается с административным иском прокурор г.Таганрога в данном случае нарушены быть не могут.

Доводы прокурора г.Таганрога о том, что ч.2.2. Административного регламента содержит коррупциогенные факторы, в виде отсутствия или неполноты административных процедур, не соответствуют обстоятельствам дела.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания Административного регламента недействующим в части отсутствия в нормы, предусматривающей случай приостановления руководителем (заместителем руководителя) органа муниципального контроля проведения проверки на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на десять рабочих дней.

Исходя из вышеизложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора г.Таганрога Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Таганрога о признании недействующим в части постановления администрации г.Таганрога №4712 от 28 декабря 2012г., которым был утвержден «Административный регламент осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения муниципального образования «город Таганрог».

Поскольку 8 июля 2019г. Таганрогским городским судом Ростовской области было вынесено дополнительное решение, которое следует судьбе основного, то оно также подлежит отмене.

Руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Таганрогского городского суда Ростовской области от 11 июня 2019г. и дополнительное решение Таганрогского городского суда Ростовской области от 8 июля 2019г. отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления прокурора г.Таганрога Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Таганрога о признании недействующим нормативного правового акта в части отказать.

Председательствующий

Судьи: