Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании 13 марта 2019 года дело по апелляционной жалобе Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на решение Омского районного суда Омской области от 21 декабря 2018 года, которым административные исковые требования Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области к Омской транспортной прокуратуре, Западно-Сибирской транспортной прокуратуре о признании незаконным представления от 13 сентября 2018 года № <...> оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Администрация Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее – Администрация Усть-Заостровского сельского поселения) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Омской транспортной прокуратуре о признании незаконным представления от 13.09.2018 № <...> об устранении нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта.

В обоснование указано, что в оспариваемом представлении и.о. транспортного прокурора указал на необходимость принятия Администрацией Усть-Заостровского сельского поселения нормативного правового акта, определяющего порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Ссылаясь на незаконность представления, администрация отмечает, что в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения сельского поселения, предусматривающие возможность регулирования воздушных полетов, не определены. Государственных полномочий по данным вопросам администрации не передавалось. Следовательно, представление, указывающее на игнорирование и несоблюдение должностными лицами администрации требований федерального законодательства, является незаконным.

Просила признать незаконным представление Омской транспортной прокуратуры от 13.09.2018 № <...>.

Определениями суда к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена Западно-Сибирская транспортная прокуратура, в качестве заинтересованных лиц - ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», филиал «Аэронавигация Западной Сибири» ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (далее - филиал «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД»), Администрация Омского муниципального района Омской области.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Администрация Усть-Заостровского сельского поселения просит решение суда отменить, принять новое. Указывает, что из смысла положений статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющих полномочия органов местного самоуправлении в области культуры, нельзя сделать вывод о том, что под ними могут подразумеваться полномочия по выдаче разрешений на проведение воздушных полетов. Настаивает на том, что оснований для принятия нормативного правового акта по определению порядка выдачи разрешений на выполнение авиационных парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов, у сельского поселения не имеется, поскольку в Законе № 131-Ф3 такие вопросы местного значения сельского поселения не определены, государственные полномочия администрации не передавались. Воздушный кодекс Российской Федерации таких полномочий в отношении органов местного самоуправления не устанавливает.

Относительно доводов апелляционной жалобы филиалом «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» представлены письменные пояснения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч. 1 ст. 1 ст. 308 КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, письменные пояснения филиала «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», заслушав представителя административного истца, прокурора судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 14.08.2018 в адрес прокуратуры Омского района Омской области поступило электронное обращение ФИО1 с просьбой провести проверку по фактам полетов самолета над с. Усть-Заостровка, в том числе <...> в <...> час. (т. 1 л.д. 38).

Прокурором Омского района Омской области обращение направлено для рассмотрения по существу Омскому транспортному прокурору (т. 1 л.д. 37).

В ходе проведения проверки и.о. Омского транспортного прокурора Гуменюком В.В. в филиал «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» был направлен запрос о предоставлении информации о том, подавались ли заявки на использование воздушного пространства; предоставлялась ли пользователем воздушного пространства в филиал «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» копия разрешения органа местного самоуправления на полет над населенным пунктом; выдавалось ли разрешение на использование воздушного пространства; проходит ли схема взлета и захода на посадку воздушного средства над с. Усть-Заостровка Омского района Омской области; какова разрешенная высота полета воздушного судна над населенным пунктом (т. 1 л.д. 41).

Из ответа директора филиала «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» Пивоварова А.Р. от 30.08.2018 № <...> следует, что заявок на использование воздушного пространства в районе н.п. Усть-Заостровка Омского района Омской области на <...> не подавалось; разрешение органа местного самоуправления на полет воздушного судна над н.п. Усть-Заостровка в оперативные органы ЕС ОрВД не предоставлялось; разрешение на использование воздушного пространства оперативными органами ЕС ОрВД не выдавалось. Также указано, что маршруты вылета и захода на посадку аэродромов Омск (Центральный) и Омск (Северный) над н.п. Усть-Заостровка не проходят (т. 1 л.д. 42).

13.09.2018 и.о. Омского транспортного прокурора Гуменюком В.В. на имя и.о. Главы Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Лучак И.М. внесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта, из содержания которого следует, что нормативный правовой акт, определяющий порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, администрацией не разработан и не утвержден. Отсутствие вышеуказанного нормативного правового акта, в том числе регламентирующего и определяющего сроки рассмотрения заявления, перечень документов, необходимых для согласования использования воздушного пространства, может негативно повлиять на безопасность движения и эксплуатации воздушного транспорта на территории поселения, а также нарушить права лиц, планирующих его использование. В представлении изложены требования о его безотлагательном рассмотрении с обязательным участием представителя Омской транспортной прокуратуры, безотлагательном принятии мер к устранению нарушений федерального законодательства, причин и условий им способствующих (пункт 1 ), рассмотрении вопроса о привлечении лиц, виновных в неисполнении обозначенных в представлении норм законодательства Российской Федерации к дисциплинарной ответственности (пункт 2), сообщении о результатах рассмотрений настоящего представления и принятых мерах в месячный срок (пункт 4) (т.1 л.д. 11, 12, 46-48).

В ответе и.о. Главы Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Лучак И.М., поступившем в Омскую транспортную прокуратуру 15.10.2018, указано на отсутствие у органа местного самоуправления поселения оснований для принятия нормативного правового акта по вышеизложенным вопросам и привлечения кого-либо из специалистов Администрации к дисциплинарной ответственности (т. 1 л.д. 49, 50).

Настаивая на незаконности представления прокурора, Администрация Усть-Заостровского сельского поселения обратилась в суд с настоящим заявлением.

Признавая представление прокурора соответствующим требованиям закона, суд первой инстанции исходил из того, что в целях реализации полномочий по выдаче разрешения на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами, Администрации Усть-Заостровского сельского поселения следует принять нормативный правовой акт, определяющий порядок выдачи таких разрешений.

Судебная коллегия находит такой вывод суда основанным на неверном толковании закона.

При рассмотрении дела судом не учтено, что в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В силу ст. 2 указанного Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 1 ст. 7 того же Федерального закона установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Применительно к положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации и ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных положений закона следует, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Поскольку администрация в силу ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области и является исполнительно-распорядительным органом, возложение на нее обязанности по принятию нормативного правового акта предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность местного самоуправления, в этой связи прокурор не может обязать орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный акт.

В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно п. 1 ст. 24 названного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Из приведенных положений следует, что представление прокурора об устранении нарушений закона подлежит вынесению в отношении субъекта, наделенного законом полномочиями по решению вопросов в соответствующей сфере.

В силу статьи 2 Воздушного Кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138) авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Кроме того, на основании п. 40.5 Федеральных авиационных правил "Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации" (утв. Приказом Минтранса России от 16.01.2012 N 6) разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Указанное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, под которым понимается предоставление пользователю воздушного пространства права действовать в соответствии с условиями, доведенными центрами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (пункты 2, 119 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации).

При этом Правила не конкретизируют соответствующее муниципальное образование (муниципальный район либо городское, сельское поселение), исполнительно-распорядительный орган которого, уполномочен на регламентацию порядка выдачи таких разрешений.

Статьями 14 - 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы выдачи разрешений на полеты над населенными пунктами прямо не урегулированы.

В соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Между тем, ни законами Омской области, ни уставами Омского муниципального района Омской области и Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области вопросы местного значения, предполагающие в том числе регулирование в сфере использования воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами, не распределены.

Таким образом, достаточные правовые основания для возложения именно на администрацию Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района, обязанности по принятия нормативно-правового отсутствуют.

В соответствии со ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В силу ч. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Поскольку судом первой инстанции допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, постановленное по делу решение подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления и признании оспариваемого представления и.о. Омского транспортного прокуратура незаконным.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 21 декабря 2018 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать незаконным представление исполняющего обязанности Омского транспортного прокурора Гуменюка В.В. от 13 сентября 2018 года об устранении нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта, направленное в адрес исполняющего обязанности Главы Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Лучак И.М.

Председательствующий

Судьи