Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Фирма «Пассажирское автотранспортное предприятие-3» к администрации города Южно-Сахалинска об оспаривании нормативного правового акта, -

по апелляционным жалобам администрации города Южно-Сахалинска и общества с ограниченной ответственностью «Автоколонна 1407» на решение Южно-Сахалинского городского суда от 05 марта 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Признаны недействующими со дня принятия:

- пункт 1.4 постановления администрации города Южно-Сахалинска № 73 от 10 января 2017 года «О внесении изменений в Порядок распределения доходов от реализации проездных билетов между организациями и индивидуальными предпринимателями, обслуживающими регулярные автобусные маршруты городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденный постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 07 сентября 2015 года № 2342-па «О проездных билетах на регулярных автобусных маршрутах городского округа «Город Южно-Сахалинск» и приложение к указанному Постановлению.

В удовлетворении административных исковых требований о признании недействующей со дня принятия остальной части постановления администрации города Южно-Сахалинска № 73 от 10 января 2017 года – отказано.

С администрации города Южно-Сахалинска в пользу общества с ограниченной ответственностью Фирма «Пассажирское автотранспортное предприятие-3» в счет возмещения судебных расходов – расходов на уплату государственной пошлины взыскано 4 500 рублей.

Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия

установила:

07 сентября 2015 года администрацией города Южно-Сахалинска принято постановление № 2342-па, пунктом 6 которого утвержден Порядок распределения доходов от реализации проездных билетов между организациями и индивидуальными предпринимателями, обслуживающими регулярные автобусные маршруты городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее Порядок) вместе с приложением № 2 к нему «Удельный вес в обслуживании общего пассажиропотока по маршрутам в городском сообщении городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Первоначальный текст документа опубликован 10 сентября 2015 года в издании «Южно-Сахалинск сегодня» № 55(1127).

Постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 10 января 2017 года № 73 внесены изменения в Порядок, в том числе Приложение № 2 к нему изложено в новой редакции (пункт 1.4). Пунктом 2 постановления предписано, что оно вступает в силу с момента его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01 октября 2016 года.

С 01 января 2018 года указанное постановление утратило силу в связи с изданием постановления администрации города Южно-Сахалинска от 05 февраля 2018 года № 253-па.

ООО Фирма «ПАТП-3», являющееся одним из перевозчиков, обслуживающих регулярные автобусные маршруты городского округа «Город Южно-Сахалинск», обратилось в суд с административным иском к администрации города Южно-Сахалинска, в котором просило признать недействующим со дня принятия постановление администрации города Южно-Сахалинска от 10 января 2017 года № 73. В обоснование заявленных требований указало на то, что данный нормативный правовой акт противоречит положениям статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку не обеспечивает право Общества на получение в полном объеме средств на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием проездных документов, и нарушает в связи с этим права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности. Полагает, что у администрации не имелось полномочий и оснований для его принятия, поскольку не было объективно установлено совершаемое перевозчиками число поездок. Кроме того, считает противоречащим статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации пункт 2 оспариваемого постановления, согласно которому оно распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01 октября 2016 года, то есть – имеет обратную силу и применяется к правоотношениям, возникшим до его опубликования.

Определением суда от 10 ноября 2017 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено муниципальное унитарное предприятие «Городской информационно-аналитический центр» городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – МУП «ГИАЦ»).

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация города Южно-Сахалинска просит решение суда изменить в части признания судом недействующим со дня принятия пункта 1.4 оспариваемого Постановления и приложения к нему. Не соглашается с выводом суда об отсутствии законных оснований для внесения изменений в показатели удельных весов, определенные постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 07 сентября 2015 года № 2342-па. Указывает, что процедура их определения соответствует установленному порядку, который не содержит положений об исследовании пассажиропотока в отношении каждого перевозчика. Полагает, что административным истцом не представлено доказательств, опровергающих законность изменения показателей удельных весов по обслуживаемым им маршрутам.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу администрации города Южно-Сахалинска, участвующий в деле прокурор Куренная Ю.А. и представитель ООО Фирма «ПАТП-3» Кулай Е.В. просят решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней не участвовавшее в деле лицо - общество с ограниченной ответственностью «Автоколонна 1407» (далее – ООО «Автоколонна 1407) просит решение суда отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Полагает, что решение подлежит отмене по процессуальным основаниям, поскольку судебный акт принят о правах и обязанностях всех субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих перевозку пассажиров по регулируемым маршрутам в городе Южно-Сахалинске, однако, являясь таким перевозчиком, ООО «Автоколонна 1407» не было привлечено к участию в деле. Указывает, что принятие судом обжалуемого решения лишает организацию права на получение определенного дохода. Обращает внимание на то, что проведенное автотранспортными предприятиями исследование пассажиропотока, послужившее основанием для последующего изменения удельных весов, является обязательным для перевозчиков исходя из условий заключенных с ними контрактов. В отсутствие нормативного правового акта, устанавливающую методику такого исследования, а также при отсутствии требований по непосредственному участию Центральной диспетчерской службы (ЦДС) в исследовании, представленные ООО «Автоколонна 1407» результаты исследования пассажиропотока на обслуживаемых маршрутах являлись достаточным основанием для внесения изменений в ранее установленные удельные веса. В этой связи считает, что суд не правомерно принял решение об отмене всего пункта 1.4 оспариваемого Постановления, так как увеличение удельного веса по одному из обслуживаемых этим перевозчиком (существующему, а не новому) маршрутов был основан на исследовании фактического пассажиропотока. Поскольку сам административный истец не исполнил надлежащим образом обязанность по исследованию пассажиропотока на обслуживаемых им маршрутах и представлению соответствующих сведений организатору перевозок, в удовлетворении иска ему должно быть отказано по причине злоупотребления своими правами. Считает, что по смыслу пункта 7 Порядка наличие или отсутствие планового расписания, заверенного представителем ЦДС, не влияет на порядок проведения исследования фактического пассажиропотока, предусмотренный договорами с перевозчиками, а также определение удельного веса маршрута в общем пассажиропотоке. Отмечает, что оснований для применения в данном деле постановления администрации города Южно-Сахалинска от 27 декабря 2011 года № 2571 «Об утверждении Порядка оказания услуг по проведению обследования пассажиропотоков общественного транспорта на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» не имеется, так как оно регулирует процедуру исследования пассажиропотока в иных целях, не связанных с определением удельных весов маршрутов общественного транспорта в общем пассажиропотоке. Обращает внимание на то, что суд первой инстанции не указал нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления. Полагает, что суд необоснованно признал нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия.

От ООО Фирма «ПАТП-3» поступили письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы ООО «Автоколонна 1407».

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Южно-Сахалинска Крашенинников А.Н. и представитель ООО «Автоколонна 1407» Горбунова И.А. свои апелляционные жалобы поддержали, представитель ООО Фирма «ПАТП-3» Кулай Е.В. возражала против их удовлетворения, прокурор Астахова Л.С. в заключении полагала решение суда законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия оснований для его отмены либо изменения не находит.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Пунктом 7 части 1 статьи 16 этого же Федерального закона создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 25 ноября 2014 года № 35/3-14-5 утверждено Положение об установлении на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

В пункте 2 данного нормативного правового акта указано, что дополнительные меры социальной поддержки, установленные настоящим Положением, являются расходными обязательствами городского округа «Город Южно-Сахалинск» и финансируются за счет средств бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск»

Пунктом 4 этого же Положения установлена дополнительная мера социальной поддержки по обеспечению отдельных категорий граждан льготным проездом в автомобильном транспорте на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении: лиц в возрасте до 70 лет из числа указанных в Приложении к данному Положению, и учащихся муниципальных общеобразовательных организаций в возрасте до 18 лет включительно. Определено, что размер и механизм возмещения перевозчикам недополученных доходов в связи с обеспечением отдельных категорий граждан льготным проездом устанавливается постановлением администрации города Южно-Сахалинска.

Постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 07 сентября 2015 года № 2342-па «О проездных билетах на регулярных автобусных маршрутах городского округа «Город Южно-Сахалинск» установлена стоимость месячного социального проездного билета и стоимость школьного проездного билета на регулярных автобусных маршрутах городского округа «Город Южно-Сахалинск», а также утвержден Порядок распределения доходов от реализации проездных билетов между организациями и индивидуальными предпринимателями, обслуживающими регулярные автобусные маршруты городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Указанным Порядком установлено, что доходы от реализации проездных билетов аккумулируются на счете МУП «ГИАЦ» и формируются за счет двух источников: денежных средств, полученных от реализации проездных билетов льготным категориям граждан (по социальным проездным билетам); средств бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск», предусмотренных для полной или частичной компенсации стоимости проездного билета льготным категориям пассажиров (по социальным и школьным проездным билетам) (пункт 2).

Согласно пунктам 6 и 7 Порядка (в редакции от 25 сентября 2015 года, 10 января 2017 года и 25 апреля 2017 года), а также пунктов 6.1, 6.2, 7.1 и 7.2 (в редакции от 08 августа 2017 года) доходы каждого оператора (организаций и индивидуальных предпринимателей, заключивших с администрацией города Южно-Сахалинска договоры на перевозку пассажиров и осуществляющих перевозку пассажиров по проездным билетам) рассчитываются по приведенным в нем формулам в зависимости от удельного веса оператора в обслуживании общего пассажиропотока в городском сообщении с учетом фактически обслуживаемых маршрутов (Уi), который определяется суммированием коэффициентов по обслуживаемым маршрутам, приведенных в приложении № 2 к настоящему Порядку.

При этом удельные веса операторов в обслуживании общего пассажиропотока могут быть пересчитаны исходя из фактического пассажиропотока, не ранее чем через 2 (два) месяца после последнего исследования, проведенного с условием соблюдения планового расписания, заверенного представителем ЦДС. По новым и измененным маршрутам удельные веса операторов в обслуживании общего пассажиропотока (Уi) могут быть пересчитаны на основании исследования пассажиропотока, не ранее чем через 2 (два) месяца после введения нового или изменения действующего маршрута. До момента исследования и в период его проведения новый маршрут из распределения доходов исключается, а удельный вес оператора, обслуживающего изменяемый маршрут, остается без изменений. Исследование должно быть проведено с условием соблюдения планового расписания с обязательным участием ЦДС (пункт 8).

Приложением № 2 к Порядку «Удельный вес в обслуживании общего пассажиропотока по маршрутам в городском сообщении городского округа «Город Южно-Сахалинск» был установлен удельный вес каждого из 39 маршрутов городского сообщения городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Приведенные правовые нормы устанавливают механизм определения размера возмещения перевозчикам недополученных доходов в связи с обеспечением отдельных категорий граждан льготным проездом.

10 января 2017 года администрацией города Южно-Сахалинска принято постановление № 73, которым внесены изменения в Порядок, в том числе Приложение к Порядку изложено в новой редакции (пункт 1.4).

Согласно новой редакции Приложения № 2 к Порядку «Удельный вес в обслуживании общего пассажиропотока по маршрутам в городском и пригородном сообщении городского округа «Город Южно-Сахалинск» из перечня маршрутов один маршрут исключен (105а), включено 4 новых маршрута (8, 8с, 18а, 18ш); для каждого из маршрутов установлены показатели удельных весов в обслуживании общего пассажиропотока.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Удовлетворяя частично административный иск, суд первой инстанции указал на то, что законные основания для внесения изменений в показатели удельных весов, определенных постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 07 сентября 2015 года № 2342-па, у административного ответчика отсутствовали.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Как следует из материалов дела, основанием для внесения изменений в удельные веса в обслуживании общего пассажиропотока по маршрутам в городском сообщении городского округа «Город Южно-Сахалинск» послужили сведения, представленные в ЦДС (Управление транспорта администрации города Южно-Сахалинска) перевозчиками МУП «Транспортная компания» и ООО «Автоколонна 1407» по результатам самостоятельно проведенного исследования пассажиропотока на обслуживаемых ими маршрутах.

При этом согласно документам, приложенным к письму МУП «Транспортная компания» от 05 ноября 2016 года об изменении удельных весов в обслуживании общего пассажиропотока, анализ среднедневного пассажиропотока на маршрутах 10, 10а, 18а, 8, 8с и 18ш произведен им на основании сведений о выручке по этим маршрутам за июль, август и сентябрь. Своды по обследованию пассажиропотока маршрута № 10 за период с 05 по 07 июля, с 09 по 11 августа и с 13 по 15 сентября 2016 года содержат подпись лица, без указания его должности, внесенную лишь 16 января 2018 года.

К заявлению ООО «Автоколонна 1407» от 31 октября 2016 года о внесении изменений в распределение удельных весов пассажиропотока на регулярных городских маршрутах 81 и 81п, приложены листы обследования пассажиропотока по указанным маршрутам, не содержащие подписи сотрудников Общества, проводивших обследование.

При этом, в нарушение положений пункта 8 Порядка в представленных документах отсутствовали сведения, позволяющие определить соблюдение при проведении исследования планового расписания, утвержденного ЦДС; а исследование пассажиропотока на новых и измененных маршрутах проведено без участия ЦДС.

Расчет удельных весов по маршрутам на 01 октября 2016 года, произведенный на основании представленных двумя перевозчиками документов, содержит одну подпись без наименования должности лица, ее проставившего, которая внесена лишь 16 января 2018 года.

При таких обстоятельствах, городской суд пришел к верному выводу о нарушении уполномоченным органом установленного порядка изменения удельных весов операторов, обслуживающих регулярные автомобильные маршруты городского округа «Город Южно-Сахалинск», в связи с чем правомерно удовлетворил административный иск в части.

Доводы апелляционных жалоб администрации города Южно-Сахалинска и ООО «Автоколонна 1047» о соблюдении установленного порядка изменения удельных весов опровергаются материалами дела, направлены на переоценку установленных обстоятельства, оснований для которой не имеется.

Вопреки доводам апелляционной жалобы ООО «Автоколонна 1407», из пункта 8 Порядка следует, что соблюдение планового расписания, заверенного представителем ЦДС, является обязательным условием для проведения исследования пассажиропотока, результаты которого могут послужить основанием для изменения удельных весов. То обстоятельство, что такое условие проведения исследования пассажиропотока не предусмотрено договорами с перевозчиками, не свидетельствует о соблюдении порядка изменения удельных весов уполномоченным органом.

По этой же причине являются необоснованными доводы апелляционной жалобы о нарушении условий договора перевозки самим административным истцом, который своевременно не представил организатору перевозок сведения о результатах исследования пассажиропотока на обслуживаемых им маршрутах.

Оснований для применения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации по настоящему делу не усматривается ввиду специфики рассматриваемого административного дела, предметом которого является проверка оспариваемого нормативного правового акта на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы представителя ООО «Автоколонна 1407» об отсутствии в судебном решении указания на нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления, безусловным основанием для его отмены не являются.

При этом судебная коллегия находит, что оспариваемый пункт 1.4 постановления администрации города Южно-Сахалинска от 10 января 2017 года № 73 и утвержденное им в новой редакции Приложение № 2 к Порядку, как принятые с нарушением установленного механизма определения размера возмещения каждому из перевозчиков потерь, связанных с перевозкой льготной категории граждан, противоречат положениям пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющего право перевозчика на полное возмещение выпадающих доходов, который имеет большую юридическую силу.

Данное обстоятельство в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для признания указанной части оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Ссылку представителя ООО «Автоколонна 1407» на отсутствие нормативного характера оспариваемого правового акта, поскольку он распространяет свое действие на определенный круг юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших с уполномоченным органом местного самоуправления договоры на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулярным маршрутам городского округа «Город Южно-Сахалинск», судебная коллегия считает необоснованной.

Из содержания Приложения № 2 к Порядку, утвержденному в новой редакции пунктом 1.4 постановления администрации города Южно-Сахалинска от 10 января 2017 года № 73, следует, что удельные веса в обслуживании общего пассажиропотока по маршрутам в городском и пригородном сообщении городского округа «Город Южно-Сахалинск» определены не применительно к конкретным перевозчикам, а применительно к номерам маршрутов, по которым выполняются перевозки.

При этом круг лиц, осуществляющих перевозки по каждому из таких маршрутов, может изменяться, в том числе в связи с расторжением, прекращением или изменением договора перевозки, заключением такого договора с новыми лицами, в связи с чем определенным не является.

Правила подведомственности по настоящему делу не нарушены, поскольку согласно пункту 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены лишь дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с данным Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам. Поскольку настоящее дело не связано с защитной интеллектуальных прав, оно правомерно рассмотрено по существу районным судом в соответствии с подведомственностью, установленной пунктом 1 части 2 статьи 1 и статьей 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оснований для отмены решения суда в связи с не привлечением к участию в деле ООО «Автоколонна 1407» не имеется, поскольку при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверил его соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, вопрос о правах и обязанностях указанного Общества судебным актом не разрешен.

Несогласие ООО «Автоколонна 1407» с моментом, с которого суд первой инстанции признал недействующим нормативный правовой акт в части, также не может являться основанием для отмены решения суда.

Пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что в случае признании нормативного правового акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку постановление администрации города Южно-Сахалинска от 10 января 2017 года № 73 на момент принятия судебного акта утратило силу, то суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о признании его части недействующей с момента принятия нормативного правового акта. Признание оспариваемых положений не действующими с момента вступления решения суда в законную силу не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда в удовлетворенной части не имеется, как не имеется и оснований для его отмены в той части, в которой суд в удовлетворении административного иска отказал.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 05 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Южно-Сахалинска и общества с ограниченной ответственностью «Автоколонна 1407» – без удовлетворения.

Председательствующий Н.А.Крылов

Судьи Е.В.Неволина

С.А.Лихачева