Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании 21 марта 2018 года дело по апелляционным жалобам ФИО1, департамента имущественных отношений Администрации города Омска на решение Центрального районного суда города Омска от 28 декабря 2017 года, которым Распоряжение департамента имущественных отношений Администрации города Омска от 09 февраля 2017 года N 218 (в редакции № 3 от 05 мая 2017 года) признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в суд с административным иском о признании недействующими полностью распоряжения департамента имущественных отношений Администрации г. Омска от 09.02.2017 № 218, которым утвержден Регламент взаимодействия департамента имущественных отношений Администрации города Омска и муниципального предприятия города Омска "Муниципальная недвижимость" по демонтажу рекламных конструкций и информации, на них размещенной, на территории города Омска", а также распоряжения департамента от 15.03.2017 № 497 о внесении изменений в вышеуказанное постановление (в виде новой редакции Регламента).

В обоснование указал, что является собственником рекламных конструкций, расположенных на территории города.

Считает, что утвержденный порядок демонтажа рекламных конструкций принят с превышением полномочий ответчика, фактически обходит положения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, а также допускает нарушения антимонопольного законодательства.

Полагает, что регламент вступает в противоречие с положениями статей 209, 210 Гражданского кодекса РФ, так как позволяет лишать владельцев права собственности на рекламные конструкции и рекламные изображения.

Оспариваемыми актами нарушаются права предпринимателя, поскольку в рамках данного регламента были демонтированы принадлежащие ему рекламные конструкции (том 1, л.д. 1-5, 27-29).

В ходе рассмотрения дела предприниматель неоднократно уточнял и дополнял доводы своего административного иска, увеличивал размер заявленных требований, указывал, что оспариваемые им распоряжения являются нормативно-правовыми актами, считал, что распоряжения подлежат признанию недействующими со их принятия (том 1, л.д. 119-122, 245-246А, том 2, л.д. 2-3).

С тождественным административным иском в суд обратилось ООО «Компаньон-Маркетинг». В обоснование общество указало, что могло бы принять участие в сносе рекламных конструкций (в случае проведения соответствующих аукционов), но поскольку снос конструкций урегулирован оспариваемым Регламентом, общество фактически лишено возможности осуществлять (в спорной сфере) предпринимательскую деятельность) (том 1, л.д. 135-137).

20.11.2017 предприниматель и общество обратились в суд с административным иском, в котором просили признать недействующим распоряжение административного ответчика № 939 от 05.05.2017 о внесении изменений в распоряжение № 218 от 09.02.2017 (том 1, л.д. 209-212).

Определением суда от 23.11.2017 все обозначенные административные иски были объединены в одно производство (том 1, л.д. 234).

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе департамент имущественных отношений Администрации г. Омска просит решение суда отменить, принять новое об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Считает, что суд первой инстанции не обосновал свои выводы о нормативности оспариваемого распоряжения. Данные правовые акты регламентируют деятельность между департаментом и муниципальным предприятием «Муниципальная недвижимость», следовательно, нормативными не являются. В этой связи заявленные требования подлежали рассмотрению арбитражным судом.

В возражениях на апелляционную жалобу департамента ФИО1, ООО «Компаньон-Маркетинг», прокурор города Омска Полубояров А.А. просят решение оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В отзыве Администрация г. Омска полагает жалобу департамента обоснованной.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда изменить. Отмечает, что оспариваемое распоряжение в период действия всех трех его редакций применялось к отношениям с участием департамента имущественных отношений Администрации г. Омска, ИП ФИО1 и муниципального предприятия г. Омска «Муниципальная недвижимость», в связи с чем на основании части 11 статьи 213 КАС РФ нормативно-правовой акт подлежал признанию недействующим в трех редакциях.

Считает, что признание распоряжения недействующим с момента вступления решения суда в законную силу не достигнет целей восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов, в связи с чем просит признать оспариваемые акты недействующими с момента их принятия.

Относительно доводов апелляционной жалобы ФИО1 Администрацией города Омска и прокурором города Омска Полубояровым А.А. принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, возражений и отзыва на них, заслушав представителя ООО «Компаньон-Маркетинг» ФИО2, представителя департамента имущественных отношений Администрации г. Омска ФИО3, представитель Администрации города Омска О.Ю., представителя муниципального предприятия города Омска «Муниципальная недвижимость» ФИО4, прокурора Пескову В.Г., судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 10 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются.

Выдача предписаний о демонтаже рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой в отсутствие разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, срок действия которого не истек, а также демонтаж рекламной конструкции в случаях, установленных Федеральным законом 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", отнесена законодателем к компетенции органов местного самоуправления и осуществляется в порядке, установленном статьей 19 данного федерального закона.

В силу положений пункта 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" отнесена к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 23 Положения о департаменте имущественных отношений Администрации города Омска, утвержденного решением Омского городского Совета от 26.10.2011 N 452 функцией департамента в области рекламы и дизайна является выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории города Омска, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории города Омска.

Директор департамента издает распоряжения и приказы по вопросам деятельности департамента (подпунктом 4 пункта 26 Положения).

Как следует из материалов дела, распоряжением заместителя Мэра города Омска, директора департамента имущественных отношений Администрации города Омска ФИО5 от 09.02.2017 N 218, официально опубликованным 16.02.2017 в издании "Третья столица", N 6 (679), утвержден Регламент взаимодействия департамента имущественных отношений Администрации города Омска и муниципального предприятия города Омска "Муниципальная недвижимость" по демонтажу рекламных конструкций и информации, на них размещенной, на территории города Омска" (далее - Регламент).

Согласно пункту 1 Регламента данный акт разработан в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" и определяет порядок действий департамента имущественных отношений Администрации города Омска, муниципального предприятия города Омска "Муниципальная недвижимость" по выявлению рекламных конструкций, расположенных на территории города Омска, установленных и (или) эксплуатируемых с нарушением требований Закона о рекламе, выдаче предписаний о демонтаже рекламной конструкции, демонтажу, хранению или в необходимых случаях уничтожению рекламных конструкций и информации, на них размещенной.

15.03.2017 директором департамента имущественных отношений Администрации города Омска принято распоряжение N 497, которым внесены изменения в ранее принятое распоряжение от 09.02.2017 N 218, вышеуказанный Регламент изложен в новой редакции. Текст распоряжения официально опубликован в издании "Третья столица", N 10 (983), 16.03.2017.

Кроме того, 05.05.2017 принято распоряжение № 939 "О внесении изменений в распоряжение заместителя Мэра города Омска, директора департамента имущественных отношений Администрации города Омска от 09.02.2017 N 218", которым Регламент дополнен пунктами 25.1, 28-29. Указанным актом ранее принятое распоряжение от 15.03.2017 N 497 признано утратившим силу. Текст распоряжения официально опубликован в издании "Третья столица", N 50 (1023), 16.11.2017 (том 2 л.д. 50-52).

Регламентом предусмотрено, что демонтаж рекламной конструкции и информации, размещенной на рекламной конструкции, их хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляются муниципальным предприятием по поручению департамента, если в установленный в предписании срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил обязанность по демонтажу рекламной конструкции и удалению размещенной на рекламной конструкции информации либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен (пунктами 9, в редакции распоряжения 05.05.2017 № 939)

Пунктами 10-29 Регламента урегулирован порядок демонтажа, хранения, выдачи собственнику и уничтожения демонтированных рекламных конструкций, а также порядок возмещения расходов, связанных с демонтажем, хранением рекламной конструкции или информации, размещенной на рекламной конструкции.

Ссылаясь на противоречие положений Регламента (в редакциях распоряжений от 09.02.2017 N 218, 15.03.2017 N 497, 05.05.2017 № 939) Гражданскому кодексу РФ, Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", в суд обратились индивидуальный предприниматель ФИО1 и ООО «Компаньон-Маркетинг», права и законные интересы которых были нарушены в результате демонтажа и утилизации принадлежащих им рекламных конструкций.

Согласно ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).

Доводы департамента имущественных отношений Администрации города Омска о ненормативном характере правовых предписаний, содержащихся в оспариваемых актах, со ссылкой на то, что данные акты направлены на координацию работы департамента имущественных отношений Администрации города Омска с муниципальным предприятием города Омска «Муниципальная недвижимость», судебная коллегия отклоняет как не основанные на содержании оспариваемых актов.

Из содержания Регламента следует, что данный правовой акт содержит отдельные правовые предписания, которые, вопреки доводам жалобы, регулируют отношения, в том числе, с участием неопределенного круга владельцев рекламных конструкций, а также собственников или иных законных владельцев недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, и рассчитаны на неоднократное применение, а, следовательно, являются нормативными.

Так, в частности, положениями статей 21-21.3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" допускается возможность уничтожения рекламной конструкции, вместе с законом не конкретизированы ситуации, при которых рекламные конструкции и информации с рекламной конструкции подлежат уничтожению.

Вместе с тем, положениями пункта 25 Регламента (в редакции распоряжения 05.05.2017 № 939) предусмотрено, что в случае, если по истечении сроков, указанных в пункте 24 настоящего Регламента не подано заявление с приложением документа о возмещении расходов, связанных с демонтажем, хранением рекламной конструкции или информации, размещенной на рекламной конструкции, демонтированная рекламная конструкция или демонтированная с рекламной конструкции информация подлежат уничтожению. Кроме того, пунктом 25.1 регламентировано, что в случае отсутствия возможности проведения работ по демонтажу рекламной конструкции и (или) информации, размещенной на рекламной конструкции, без нарушения целостности и (или) функциональности рекламной конструкции и (или) информации, размещенной на рекламной конструкции, рекламная конструкция и (или) информация, размещенная на рекламной конструкции, подлежат уничтожению в момент проведения работ по демонтажу рекламной конструкции или информации, размещенной на рекламной конструкции.

При таких обстоятельствах доводы департамента не опровергают выводов суда о нормативности оспариваемых актов.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В силу ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Как правильно установлено судом, распоряжение департамента на стадии проекта не прошло процедуру оценки регулирующего воздействия в порядке, установленном Законом Омской области от 26.12.2013 N 1602-ОЗ «Об отдельных вопросах оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Омской области» и Постановлением Администрации города Омска от 30.01.2015 N 94-п «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Администрации города Омска, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности», тем самым распоряжение принято с нарушением установленного порядка его принятия, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим.

Допущенное нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта входящего в противоречие с императивными требованиями федерального и регионального законодательства носит существенный характер, в связи с чем распоряжение департамента правомерно признано судом недействующим как противоречащее требованиям закона и принятое с существенным нарушением порядка его принятия.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части.

В решении суда дана правильная оценка доводу ФИО1, содержащемуся также и в апелляционной жалобе, о том, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежал признанию недействующим в трех редакциях.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 КАС РФ предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

Ввиду того, что на дату вынесения решения, принятый Регламент действовал в новой редакции, коллегия судей полагает верными выводы суда о признании недействующим распоряжения департамента в редакции от 05.05.2017.

Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт признается недействующим, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения довода апелляционной жалобы ФИО1 о признании акта таковым со дня принятия.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд обоснованно руководствовался разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в абзаце 3 пункта 28 постановления от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», а именно: если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый акт до вынесения решения суда применялся, в соответствии с его положениями были реализованы права субъектов предпринимательской деятельности, оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим с момента его принятия у суда первой инстанции не имелось.

Других доводов в апелляционной жалобе не приведено. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, по настоящему делу не установлено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Омска от 28 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи