Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шалагиной О.В. гражданское дело по апелляционным жалобам Кемеровского городского Совета народных депутатов, администрации г.Кемерово и финансового управления г. Кемерово на решение Центрального районного суда г.Кемерово Кемеровской области от 04 июля 2012 года по делу по иску прокурора г.Кемерово к Кемеровскому городскому Совету народных депутатов о признании решения от 23.12.2011г. № 90 «О бюджете города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» противоречащим закону и недействующим в части,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г.Кемерово обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим в части решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011г. № 90 «О бюджете города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

Требования мотивированы тем, что Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011 № 90 (ред. от 30.03.2012) утвержден бюджет города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов.

Решение опубликовано в специальном выпуске «Официально» к газете «Кемерово», № 7, 30.12.2011,№ 10,06.04.2012.

Прокурор просит признать указанное решение Кемеровского городского Совета народных депутатов противоречащим закону и недействующим с момента принятия в части:

- п. 3 решения и Приложения №1 к решению по определению главными администраторами доходов бюджета: Управления образования, Управления культуры, спорта и молодежной политики; Управления социальной защиты населения администрации г. Кемерово;

- п. 4 решения и Приложения №2 к решению по определению администратором источника внутреннего финансирования дефицита бюджета города и источников финансирования дефицита бюджета города финансового управления города Кемерово;

- п. 21 решения о предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям физическим лицам -производителям товаров, работ и услуг, в том числе в случаях, связанных с:

а/ возмещением затрат организациям, предоставляющим населению жилищные услуги, услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек,

б/ возмещением затрат транспортным организациям, связанных с регулированием тарифов на пассажирские перевозки;

- п. 22 по предоставлению субсидий некоммерческим общеобразовательным учреждениям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, поскольку эти оспариваемые положения Решения противоречат Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.2003г. №131-Ф3, Уставу города Кемерово.

Определением суда от 13.06.2012г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация г. Кемерово, глава г. Кемерово и финансовое управление г. Кемерово.

Представитель Кемеровского городского СНД в судебное заседание не явился.

Представитель главы г. Кемерово ФИО1 и представитель финансового управления г. Кемерово ФИО2 полагают требования прокурора г. Кемерово необоснованными.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 04 июля 2012 года требования прокурора г. Кемерово удовлетворены.

В апелляционной жалобе начальник финансового управления города Кемерово ФИО3 просит решение суда отменить, указывая, что, бюджетное законодательство возлагает бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджета на органы местной администрации.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ).

Структура администрации города Кемерово утверждена постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.01.2006 № 308 «Об утверждении структуры администрации города Кемерово», в соответствии с которым органами местной администрации являются управление культуры, спорта и молодежной политики администрации города Кемерово, управление образования администрации города Кемерово, управление социальной защиты населения администрации города Кемерово.

Перечисленные органы местной администрации определены в решении Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011 № 90 главными администраторами доходов бюджета.

Определяя органы местной администрации в качестве главных администраторов доходов бюджета, БК РФ не связывает возможность их определения в данном качестве со статусом юридического лица.

Согласно ст.ст.37, 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местной администрации могут быть как в статусе юридического лица, так и без такового.

Определение органов местной администрации в качестве главных администраторов доходов бюджета в решении о бюджете вне зависимости от того являются они юридическими лицами или нет, не влияет на выполнение бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджета в соответствии с требованиями ст. 160.1 БК РФ.

На сегодняшний день финансовые органы Кемеровской области действуют на основании Закона Кемеровской области от 10.06.2004 № 32-03 «Об установлении полномочий финансовых органов Кемеровской области». К финансовым органам относится Главное финансовое управление Кемеровской области и его территориальные органы.

Поскольку данный орган является органом государственной власти, его статус и функции определяются законодательством Кемеровской области в соответствии с федеральным законодательством.

В соответствии с п.2 ст.2 Закона Кемеровской области от 10.06.2004 № 32-03 при наличии согласия органов местного самоуправления, в том числе путём заключения соответствующих соглашений, финансовые органы Кемеровской области учувствуют в осуществлении иных полномочий в соответствии с действующим бюджетным законодательством.

Таким образом, наделение финансового управления города Кемерово статусом администратора источников финансирования дефицита бюджета должно осуществляться правовыми актами Кемеровской области.

Приказом Главного финансового управления Кемеровской области № 71 от 10.12.2009г. на территориальные органы ГФУ возложены полномочия по главе 855 кода бюджетной классификации - осуществление контроля за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета (п.1), изменение остатков средств на счетах по учёту средств (п.2).

Кроме того согласно п. 1.2 Соглашения администрации г.Кемерово и финансового управления г.Кемерово от 05.02.2008г. управление выполняет: организацию исполнения местного бюджета; ведение муниципальной долговой книги;

обеспечение ведения бухгалтерского учёта, составления и представления в соответствующие органы отчётности об исполнении местного бюджета; контроль за средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Все необходимые правовые акты в целях предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям администрацией города приняты.

Кроме того, в рамках судебного заседания о признании противоречащим закону решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011 №90 не могли быть решены вопросы о законности (незаконности) правовых актов администрации города, поскольку такие требования должны быть предметом отдельного судебного разбирательства.

Кроме того, судом при рассмотрении дела не должна была осуществляться оценка оснований предоставления субсидий, поскольку целесообразность предоставления субсидий определяется органом местного самоуправления, в соответствии с ГПК РФ положения правового акта городского Совета подлежат оценке с точки зрения соответствия (несоответствия) требованиям закона.

П. 13. ч.1 ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определены полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организации предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения).

В целях реализации данных полномочий органов местного самоуправления п.22 решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011 № 90 было предусмотрено предоставление субсидий из средств городского бюджета.

Таким образом, вывод суда о превышении органом местного самоуправления полномочий является ошибочным.

В апелляционной жалобе администрации города Кемерово и.о.Главы города Ермаков В.К. просит решение суда отменить, указывая, что судом не установлено несоответствие содержания п. 3 решения городского Совета нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу. Применение судом положений ГК РФ о юридических лицах и гражданской правосубъектности при рассмотрении вопроса о статусе участников бюджетного процесса считает ошибочным, противоречащим нормам ст.ст.1, 2 Бюджетного кодекса РФ, ст.2 ГК РФ.

Не согласен с выводом суда о том, что главные администраторы доходов бюджета должны быть не только органами местной администрации, но и обладать гражданской правосубъектностью, т.е. являться юридическими лицами, поскольку он необоснован и противоречит нормам Бюджетного кодекса РФ. Главными администраторами доходов бюджета могут быть не только органы местной администрации, но и должностные лица, которые априори не обладают гражданской правосубъектностью и статусом юридического лица (п. 5 ст. 160.1 Бюджетного кодекса РФ).

Не согласен с тем, как суд истолковал ст.ст. 1, 49, 52, 53 ФЗ № 131 -ФЗ от 06.10.2003 и принципы бюджетной системы, поскольку такое толкование противоречит тексту и содержанию ст.78 Бюджетного кодекса РФ. В законодательстве РФ понимание смысла и соответственно применение ст.78 Бюджетного кодекса РФ не совпадает с мнением прокурора и районного суда.

Отсутствие или наличие у органов местного самоуправления полномочий по установлению тарифов на какие-либо услуги, отсутствие или наличие муниципальных предприятий в той или иной сфере деятельности (например, транспортных услуг) - как таковые не имеют правового значения при рассмотрении вопроса о соответствии нормативного правового акта нормативным правовым актам, регулирующим данные бюджетные отношения, и имеющим большую юридическую силу.

Считает, что в случае допустимости рассмотрения и оценки в ходе судебного разбирательства в соответствии с п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 вопроса о наличии тех или иных полномочий органов местного самоуправления, наряду с положениями ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, подлежали применению вышеуказанные положения законодательства, предусматривающие открытый перечень полномочий органов местного самоуправления. При этом суд был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия отдельных положений оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции самого органа местного самоуправления.

Однако мотивировочная часть решения суда по данному делу содержит исключительно доводы, изложенные в заявлении прокурора.

Судом признан противоречащим закону п.21 оспариваемого решения городского Совета. Однако в тексте заявления прокурора, в тексте решения суда основания, по которым был признан незаконным полностью весь п.21, не указаны.

Оспариваемые по данному делу положения применялись на территории города, начиная с 01.01.2012, и повлекли за собой возникновение бюджетных, финансовых и иных правоотношений с участием юридических и физических лиц. Однако данный вопрос, имеющий существенное значение для обеспечения прав и законных интересов таких лиц, суд оставил без внимания.

В остальной части доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам жалобы начальника финансового управления города Кемерово.

В апелляционной жалобе представитель Кемеровского городского Совета народных депутатов ФИО4, просит решение суда отменить, указывая, что ссылки на положения Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75, несостоятельны, поскольку указанным правовым актом отношения, определяющие статус главных администраторов доходов бюджета, не регулируются.

Считает, что установление льготных тарифов на отопление для населения влечет возникновение расходных обязательств муниципального образования по возмещению организациям недополученных доходов в соответствии со ст. 78 БК РФ. Основанием для возникновения расходных обязательств муниципального образования является решение органа местного самоуправления, а не решение органа государственной власти.

Разница между суммой, предъявленной теплоснабжающей организацией, и платой, начисленной жителю, возмещается из городского бюджета в порядке, установленном распоряжением администрации города от 07.04.2008 № 1375 «О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат организациям, предоставляющим населению услуги по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов и коммунальные услуги по тарифам, не обеспечивающим возмещения издержек».

В данном случае органы местного самоуправления не осуществляют регулирование тарифов и надбавок (источников финансирования производственных и инвестиционных программ) в отношении теплоснабжающих организаций, а устанавливают льготные размеры платежей для населения.

Целью предоставления субсидий является возмещение затрат жилищным организациям и организациям, оказывающим населению услуги водоснабжения и водоотведения, возникающих из-за разницы между платежами населения и экономически обоснованными тарифами на данные услуги.

Порядок предоставления субсидий установлен распоряжением администрации города от 07.04.2008 № 1375 «О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат организациям, предоставляющим населению услуги по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов и коммунальные услуги по тарифам, не обеспечивающим возмещения издержек».

Установление платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги исходя из требований о необходимости возмещения экономически обоснованных затрат организаций, т.е. на уровне 100%, повлечет за собой превышение предельных индексов и, соответственно, применение в отношении органов местного самоуправления ответственности, предусмотренной действующим законодательством.

Поскольку обеспечение транспортных услуг в соответствии с ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ отнесено к вопросам местного значения, на основании ст.ст. 6, 15, 86 Бюджетного кодекса РФ возможность предоставления субсидий в установленном порядке предусмотрена в решении о бюджете.

Основания предоставления субсидий общеобразовательным учреждениям аналогичны основаниям предоставления субсидий транспортным организациям. В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 11 Устава города Кемерово к вопросам городского значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Кемеровской области; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории города, а также организация отдыха детей в каникулярное время. На указанные цели на основании Закона Кемеровской области выделяются субсидии бюджету города.

Поскольку организация предоставления образования в соответствии с ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ отнесена к вопросам местного значения, на основании ст.ст. 6, 15, 86 Бюджетного кодекса РФ возможность предоставления субсидий в установленном порядке предусмотрена в решении о бюджете.

Субсидии из бюджета города Кемерово организациям различной организационно-правовой формы предоставляются по решению органов местного самоуправления города Кемерово в целях решения вопросов местного значения и обеспечения жителей города соответствующими услугами.

Отсутствие такого финансирования со стороны органов местного самоуправления в целях возмещения затрат организаций остановит работу жилищно-коммунальных организаций, транспортных и иных организаций, поскольку не позволит обеспечить им производство, оказание услуг.

В нарушении норм Гражданского процессуального кодекса РФ судом в рамках рассмотрения дела об оспаривании решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2011 №90 «О бюджете города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» сделаны выводы о незаконности четырех актов, принятых администрацией города Кемерово (распоряжения от 25.11.2009 №5131, от 31.03.2008 №1216, от 07.04.2008 №1375, от 11.08.2011 №3638).

Судом необоснованно отклонено ходатайство городского Совета об отложении дела слушанием по причине невозможности обеспечить явку представителей в заседание с приложением обосновывающих документов, чем не была обеспечена возможность городскому Совету представить какие либо доказательства в обоснование своих возражений, соответственно, решение вынесено только на основании доводов, изложенных в заявлении прокурора.

Также считает, что суд неверно установил круг лиц, участвующих в деле. В частности, оспариваемое прокурором решение городского Совета в части пункта 4 непосредственно затрагивает полномочия финансового управления города Кемерово по администрированию источников финансирования дефицита бюджета, определенные Главным финансовым управлением Кемеровской области.

В остальной части доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам предыдущих жалоб.

До начала рассмотрения дела в суд апелляционной инстанции поступило ходатайство Кемеровского городского Совета народных депутатов о прекращении производства по делу в связи с тем, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт в настоящее время является недействующим.

В заседание суда апелляционной инстанции прокурор г.Кемерово, надлежащим образом извещенный о рассмотрении дела, не явился. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав представителя Кемеровского городского Совета народных депутатов ФИО5, представителя администрации г.Кемерово ФИО1, представителя финансового управления г.Кемерово ФИО2, поддержавших доводы жалоб и ходатайство о прекращении производства по делу, рассмотрев дело в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобах, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 3 статьи 328 ГПК РФ суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по делу.

В соответствии с абзацем вторым статьи 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Как следует из разъяснения, содержащегося в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судья отказывает в принятии заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 134 или части 8 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

В соответствии с ч.1 ст.5 Бюджетного кодекса РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

Статьей 12 Бюджетного кодекса РФ установлено, что финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В оспариваемом прокурором решении от 23.12.2011г. № 90 «О бюджете города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» не содержится иных норм в части действия решения о бюджете в течение финансового года.

Судебной коллегией установлено, что Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.12.2012г. № 199 «О бюджете города Кемерово на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» утвержден бюджет города Кемерово на указанный период. Решение опубликовано в приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 43, 28.12.2012г. и вступило в законную силу с 1 января 2013 года согласно п.27 данного Решения.

Принимая во внимание вышеуказанные положения Бюджетного кодекса РФ, а также положения его статей HYPERLINK 15, 65, 83, 86, 96, в силу которых образование, расходование бюджета формируется в расчете на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, в пределах и по итогам которого реализуются предоставленные законом полномочия, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое прокурором Решение от 23.12.2011г. № 90 «О бюджете города Кемерово на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» на настоящий момент прекратило свое действие в связи с истечением периода времени, на который оно было принято, а поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.

По смыслу статей 251, 253 ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства могут быть оспорены лишь такие нормативные правовые акты, которые на время их обжалования являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод.

Поскольку оспариваемое прокурором в части Решение не действует, производство по делу подлежит прекращению, так как такая норма не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений гражданских прав и свобод.

При таких данных решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу в силу пункта 3 статьи 328 ГПК РФ.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Кемерово от 04 июля 2012 года отменить, производство по делу прекратить.

Председательствующий: Шалагина О.В.

Судьи: Евтифеева О.Э.

Безденежных Д.А.