Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Бутковой Н.А.
судей	Стаховой Т.М., Чуфистова И.В.
при секретаре	Задирако Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании 7 февраля 2017 года апелляционную жалобу Евстафьевой М. А. на решение Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 15 сентября 2016 года по административному делу № 2а-4913/2016 по административному иску Евстафьевой М. А. к администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга о признании незаконными решений, действий, бездействия.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А., объяснения представителя административного ответчика - администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга Колпащиковой Е.Ю., представителя заинтересованного лица - Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Дворкина М.Л., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Евстафьева М.А. обратилась в Пушкинский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском к администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга, в котором просила признать незаконными: решения администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга от 14 апреля 2016 года №530 и №531 об отказе в выдаче разрешения на строительство и реконструкцию; действия по наложению на территорию, ограниченную Петербургским шоссе, ул.Ленинградской, ул.Песочной, продолжением ул.Вячеслава Шишкова и Октябрьским бульваром (кадастровый квартал 78:42:1812202) зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ 2-3); бездействие с 2014 г. по снятию зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ 2-3) и замены ее на зоны регулируемой застройки на территории, ограниченной Петербургским шоссе, ул.Ленинградской, ул.Песочной, продолжением ул.Вячеслава Шишкова и Октябрьским бульваром (кадастровый квартал 78:42:1812202). В качестве способа восстановления нарушенного права административный истец просил возложить на административного ответчика обязанность по выдаче указанного разрешения на строительство.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка площадью <...> кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый номер: №....

В правоустанавливающих документах на данный земельный участок содержится следующая информация: категория земель: земли населенных пунктов, разрешённое использование: для размещения индивидуального (одноквартирного) жилого дома без права содержания скота и птицы.

Административный истец неоднократно начиная с 2015 г. обращался в администрацию Пушкинского района Санкт-Петербурга с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на названном земельном участке, с приобщением всех необходимых документов.

Ответами от 14 апреля 2016 года № 530 и № 531 административный ответчик отказал в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на то, что земельный участок находится в хоне природного ландшафта Пушкинского района – ЗОЛ 2-3, где не допускается строительство объектов, влекущее за собой изменение основных характеристик ландшафта и реконструкцию существующих объектов с изменением их габаритов; согласно выданного градостроительного плана на территории земельного участка не имеется объектов капитального строительства, подлежащего реконструкции.

Административный истец полагал, что оспариваемый отказ противоречит закону, поскольку в отношении территории, ограниченной Петербургским шоссе, ул.Ленинградской, ул.Песочной, продолжением ул.Вячеслава Шишкова и Октябрьским бульваром (кадастровый квартал 78:42:1812202), незаконно определена зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ 2-3), что подтверждается ответом КГИОП от 20.02.2016. В правоустанавливающих документах какие-либо ограничения или обременения земельного участка с кадастровым номером №... отсутствуют.

Действия административного ответчика по включению кадастрового квартала, в границы которого входит земельный участок, принадлежащий административному истцу, в зону ЗОЛ 2-3, являются незаконными, нарушающими права административного истца, равно как и бездействие по непринятию мер, направленных на замену зоны с ЗОЛ 2-3 на зону регулируемой застройки.

Решением Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 15 сентября 2016 года в удовлетворении заявленных Евстафьевой М.А. требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося судебного акта и принятии нового об удовлетворении иска.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец, представитель заинтересованного лица - Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Оснований для отложения судебного разбирательства по ходатайству административного истца судебная не усматривает, поскольку доказательств уважительности причин неявки, в том числе представителя Евстафьевой М.А., не представлено, нахождение в производстве Санкт-Петербургского городского суда административного дела по административному иску Евстафьевой М.А. к Правительству Санкт-Петербурга и Законодательному собранию Санкт-Петербурга о признании незаконными и недействующими положений Закона Санкт-Петербурга № 417-65 от 26.06.2014 в части наложения на территорию, ограниченную Петербургским шоссе, ул.Ленинградской, ул.Песочной, продолжением ул.Вячеслава Шишкова и Октябрьским бульваром (кадастровый квартал 78:42:1812202), зоны охраняемого природного ландшафта – ЗОЛ 2-3 Пушкинского района, не является препятствием для рассмотрения настоящего дела в апелляционной инстанции по существу.

На основании положений ст.ст.150, 307 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании договора купли-продажи от 26 ноября 2014 года Евстафьева М.А. является собственником земельного участка площадью <...> кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый номер: №....

В свидетельстве о государственной регистрации права собственности на данный земельный участок от 31 марта 2015 года указана категория земельного участка: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: для размещения индивидуального (одноквартирного) жилого дома без права содержания скота и птицы.

Указанные обстоятельства также следуют из кадастрового паспорта земельного участка от 25.02.2015 №....

Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре (далее – КГА) Санкт-Петербурга от 16 июня 2015 года № 1068 утверждён градостроительный план № RU78100000-22925 земельного участка по адресу: <адрес>, кадастровый номер №....

Данным градостроительным планом установлено, что на весь земельный участок распространяется зона охраняемого природного ландшафта ЗОЛ 2-3 Пушкинского района (г.Пушкин); зона с особыми условиями использования территории в части зон полос воздушных подходов аэродромов и приаэродромной территории Санкт-Петербургского авиационного узла.

Градостроительным планом спорного земельного участка во взаимосвязи с положениями Закона Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» установлены следующие особые требования к территориальной зоне ЗОЛ 2-3. В частности, не допускается: строительство и размещение предприятий, создающих повышенные грузовые потоки, взрыво-, пожароопасных и потенциально оказывающих отрицательное воздействие на объекты культурного наследия и природный ландшафт; строительство объектов, влекущее за собой изменение основных характеристик ландшафта, и реконструкция существующих объектов с изменением их габаритов, за исключением оговоренных в особых требованиях режимов использования земель и в подпункте б) настоящего пункта; - изменение рельефа и вырубка зеленых насаждений, за исключением санитарных рубок; - строительные работы, приводящие к изменению основных характеристик ландшафта.

Согласно п.3.1 градостроительного плата объектов капитального строительства на земельном участке не имеется.

10 апреля 2016 года Евстафьева М.А. обратилась в администрацию Пушкинского района Санкт-Петербурга с заявлениями о выдаче разрешения на строительство или реконструкцию индивидуального жилого дома на указанном земельном участке.

Оспариваемыми решениями от 14 апреля 2016 года № 530 и № 531 административный ответчик отказал в выдаче искомых разрешений. Основанием к отказу послужило несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Административный ответчик указал, что в градостроительном плане земельного участка № RU78100000-22925 указано, в соответствии с Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга «О границах зон объектов охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» и п.2.2.4 градостроительного плана земельного участка в зоне ЗОЛ 2-3 не допускается строительство объектов, влекущее за собой изменение основных характеристик ландшафта, и реконструкция существующих объектов с изменением их габаритов. При этом, в отказе в выдаче разрешения на реконструкцию также указано, что согласно п.3.1 градостроительного плана на земельном участке объекты капитального строительства отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, на основе анализа положений ФЗ «Объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Закона Санкт-Петербурга «О границах зон объектов охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга», Постановления Правительства Санкт-Петербурга «Об администрациях районов Санкт-Петербурга», градостроительного плана земельного участка, пришел к выводу, что решения администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга об отказе в выдаче разрешений на строительство и реконструкцию на земельном участке, принадлежащем административному истцу, приняты в пределах ее полномочий, соответствуют действующему порядку предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на строительство объектов индивидуального жилищного строительства, содержанию нормативно-правового акта, послужившего основанием для принятия оспариваемого решения, и оснований для признания их незаконными не имеется. Поскольку администрация района не обладает полномочиями по установлению зон охраняемого природного ландшафта и изменению зонирования, суд также не усмотрел оснований для удовлетворения требований о признании незаконными действий и бездействия административного ответчика.

Соглашаясь с решением суда, судебная коллегия учитывает, что при рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства администрацией района проводится проверка соответствия представленных заявителем документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с абзацами первым, вторым пункта 1, абзацем 3 пункта 2, абзацем вторым пункта 3 и пунктом 4 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоёмы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Согласно Приложению 2 к Закона Санкт-Петербурга «О границах зон объектов охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (в редакции на дату возникновения спорных правоотношений) охранная зона ЗОЛ 2-3 Пушкинского района описана следующим образом: «от точки пересечения восточной бровки проезжей части Школьной ул. и восточной границы территории объекта культурного наследия "Александровский парк" на юго-запад до условной линии, проходящей по восточной границе учебного корпуса (Петербургское шоссе, д. 2а). Далее на север по этой условной линии до северной бровки проезжей части Кузьминского шоссе. Далее на запад по этой бровке до восточной границы участка "Царскосельский завод". Далее на северо-запад по этой границе до условной линии в створе северной границы территории (Петербургское шоссе, д. 10). Далее на восток по этой условной линии, затем по северной границе этой территории, далее по условной линии в створе этой северной границы. Далее по северной бровке проезжей части Детскосельского бульв. до пересечения с восточной бровкой проезда с восточной стороны Петербургского шоссе на северо-запад и север по этой границе до пересечения с южной границей территории объекта культурного наследия "Октябрьский бульвар". Далее на юго-восток по этой границе до пересечения с восточной бровкой проезжей части Школьной ул., далее по ней до исходной точки».

В данную зону вошел и принадлежащей административному истцу земельный участок, что ею не оспаривается, подтверждается, помимо градостроительного плана, также ответом КГИОП от 26.01.2016 № 2-377/16-0-1.

В силу подп.»а» п.1.3 главы 4 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга «О границах зон объектов охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (в редакции на дату возникновения спорных правоотношений) не допускаются: строительство и размещение предприятий, создающих повышенные грузовые потоки, взрыво- пожароопасных и потенциально оказывающих отрицательное воздействие на объекты культурного наследия и природный ландшафт; строительство объектов, влекущее за собой изменение основных характеристик ландшафта, и реконструкция существующих объектов с изменением их габаритов, за исключением оговоренных в особых требованиях режимов использования земель и в подпункте б) настоящего пункта; изменение рельефа и вырубка зеленых насаждений, за исключением санитарных рубок; строительные работы, приводящие к изменению основных характеристик ландшафта.

Согласно положениям статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка градостроительных планов земельных участков (далее – ГПЗУ) осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

По смыслу положений части 3 статьи 44 названного правового акта, сведения, зафиксированные в ГПЗУ, позволяют идентифицировать земельный участок, а также определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам.

При этом в ГПЗУ не определяются конкретные места размещения объектов капитального строительства, а отмечаются места возможного и допустимого размещения таких объектов (с учётом нормативных технических документов в сфере градостроительства, а также противопожарных требований, требований освещённости, охраны окружающей среды и т.д.).

Следовательно, фактически ГПЗУ является информационным документом, который содержит в себе все необходимые данные и сведения, необходимые для проектирования и строительства объекта капитального строительства.

Как следует из пункта 2.1 Административного регламента КГА по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков, утверждённого распоряжением КГА от 15 ноября 2016 года № 11-н, подготовка, утверждение и выдача градостроительных планов земельных участков предоставляется КГА во взаимодействии с Управлением Росреестра по Санкт-Петербургу, ФГБУ «ФКП Росреестра» по Санкт-Петербургу, КГИОП, КЭиИО.

Выдача ГПЗУ осуществляется только при наличии положительного заключения КГИОП, содержащего информацию об использовании земельного участка, части земельного участка, в том числе требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства (в случае, если в границах земельного участка расположен объект культурного наследия).

Пунктами 3.5.19, 3.5.19-1 Положения об администрации района Санкт-Петербурга, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 года №1078, установлено, что администрация для решения задач, предусмотренных разделом 2 настоящего Положения, обладает следующими полномочиями: выдавать в установленном порядке разрешения на строительство объектов индивидуального жилищного строительства; выдавать акт освидетельствования проведения основных работ по строительству (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства, осуществляемому с привлечением средств материнского (семейного) капитала, по форме, утверждённой Министерством регионального развития Российской Федерации.

Вместе с тем, данный нормативный акт не наделяет администрацию района полномочиями по проверке обоснованности и законности сведений, содержащихся в ГПЗУ, поскольку имеет место формальная проверка представленных заявителем документов на соответствие указанным в ГПЗУ сведениям.

Представленный ГПЗУ представляет собой именно информационный ресурс, удостоверенный уполномоченным органом (КГА) на основании сведений и данных, представленных КГИОП.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, приведён в части 3 этой же статьи.

Отсутствие документов, указанных в части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации; несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории; несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство; несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации являются основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные основания указаны в пункте 2.9 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов индивидуально-жилищного строительства, утверждённого Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 17 февраля 2014 года № 2-Н.

Вопрос о возможности выдачи разрешения на строительство индивидуального жилого дома или его реконструкцию на исследуемом земельном участке подлежал рассмотрению администрацией Пушкинского района Санкт-Петербурга с учётом полученных сведений из КГИОП, и только в части установления соответствия представленных Евстафьевой М.А. документов ГПЗУ.

В рамках предоставленной компетенции администрация района осуществила все требуемые действия, связанные с разрешением названного вопроса. Каких-либо нарушений со стороны административного ответчика из материалов дела не следует.

Несогласие административного истца с оспариваемыми решениями само по себе не свидетельствует об их незаконности и необоснованности.

Оспариваемые решения носят информативный характер, уведомляющий истца о несоответствии представленных документов (проектной документации) требованиям градостроительного плана земельного участка.

Таким образом, оспариваемые решения администрации района является законным и обоснованным, поскольку представленная административным истцом проектная документация не соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка.

Кроме того, обжалуемые решения не порождают для Евстафьевой М.А. каких-либо правовых последствий, связанных с ограничением ее права собственности или иного вещного права на объект недвижимости.

При этом вопрос разрешённого использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне ЗОЛ 2-3, относится к полномочиям КГИОП, исходя из положений п.п.3.1, 3.3, 3.40, 3.42, 3.43 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 № 651 «О Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры», п.17 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972, в связи с чем вывод суда об отсутствии признаков незаконности в действиях и бездействии административного ответчика, о которых указано в административном иске, соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Разрешением данного вопроса по существу в том правовом смысле, который придаёт ему административный истец, административный ответчик не уполномочен.

В таких обстоятельствах, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска.

Требования административного истца, а также доводы апелляционной жалобы сводятся к признанию незаконным решения администрации района об отказе в выдаче разрешения на строительство, ее действий по включению в состав ЗОЛ 2-3 территории, на которой находится принадлежащий Евстафьевой М.А. земельный участок, бездействия по непринятию мер по исключению участка из данной зоны.

Однако фактически доводы административного истца сводятся к несогласию нормативным актом – Законом Санкт-Петербурга № 417-65 от 26.06.2014 в части наложения на территорию, ограниченную Петербургским шоссе, ул.Ленинградской, ул.Песочной, продолжением ул.Вячеслава Шишкова и Октябрьским бульваром (кадастровый квартал 78:42:1812202), зоны охраняемого природного ландшафта – ЗОЛ 2-3 Пушкинского района.

При этом в предмет судебной проверки в рамках настоящего дела не может входить проверка нормативно-правового акта.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

При таком положении судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции является законным и не подлежит отмене по доводам жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А :

Решение Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 15 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Евстафьевой Марии Алексеевны – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: