Гражданский кодекс часть 1

с участием: административного истца - прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики - Мокаева А.М., действующего на основании доверенности от 10 ноября 2016 года; представителя административного ответчика - Министерства образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики - Кундетова Т.З., действующего на основании доверенности №22-01-10/5344 от 16 сентября 2016 года; представителя заинтересованного лица – Департамента образования Местной администрации городского округа Нальчик – Думанова М.К., действующего на основании доверенности №1-10-934 от 28 июня 2016 года, представителя, директора МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика - Бегиева З.А., действующего на основании приказа Департамента образования Местной администрации города Нальчика КБР №45-к от 09 июля 2007 года.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Канунникова М.А., административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Нальчика в интересах неопределенного круга лиц к Министерству образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики об оспаривании действий (бездействия) и возложении обязанности,

по апелляционной жалобе Министерства образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики на решение Нальчикского городского суда КБР от 29 августа 2016 года,

у с т а н о в и л а:

Прокурор г. Нальчика 1 июля 2016 года обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц, учащихся МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Министерства образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики по укомплектованию библиотечного фонда МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика бесплатными учебниками и учебными пособиями на 2016-2017 учебный год для учащихся и возложении на Министерство образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики обязанности укомплектовать библиотечный фонд МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика бесплатными учебниками и учебными пособиями на 2016-2017 учебный год по фактическому количеству учащихся на начало учебного года.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что по результатам проведенной прокуратурой г. Нальчика проверки образовательного учреждения МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика, установлено, что библиотечный фонд школы обеспечен учебниками на 2016-2017 учебный год в количестве 1942 учебника, а потребность в учебниках на 406 учащихся составляет 5963 учебника, что противоречит требованиям ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 35 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». ( далее Закон № 273-ФЗ).

Решением Нальчикского городского суда КБР от 29 августа 2016 заявленные требования административного истца удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, считая его не соответствующим действующему законодательству РФ, Министерство образования, науки и по делам молодежи КБР, подало на него апелляционную жалобу, в которой просило его отменить и принять по делу новое решение, об отказе в удовлетворении исковых требований.

В жалобе указывается, что, суд возложил обязанность по укомплектованию учебниками библиотечного фонда МКОУ «СОШ №26» г. Нальчика только лишь на Министерство образования, науки и по делам молодежи КБР, тогда как в соответствии с действующим законодательством реализация этих обязательств напрямую зависит от финансирования этой программы Правительством и Министерством финансов Кабардино-Балкарской Республики.

Кроме того, истцом не были представлены суду материалы проверки, в ходе которой прокуратурой г. Нальчика были выявлены нарушения связанные с укомплектованием учебниками библиотечного фонда.

Дело, в порядке ст. 150 КАС РФ, рассмотрено судебной коллегией в отсутствие надлежаще извещенных и не явившихся лиц участвующих в деле.

Судебная коллегия, изучив письменные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Частью 3 статьи 5 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 18 указанного Закона предусмотрено, что нормы обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями в расчете на одного обучающегося по основной образовательной программе устанавливаются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами.

Пункт 2 части 3 статьи 28 названного Закона относит к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Пунктом 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 24.04.2014 N 23-РЗ «Об образовании» обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий относится к полномочиям Правительства Кабардино-Балкарской Республики.

Статьей 13 названного Закона установлено, что расходы, предусмотренные настоящим Законом, являются государственными расходными обязательствами Кабардино-Балкарской Республики и финансируются за счет средств республиканского бюджета, если иное не предусмотрено Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства КБР от 19.08.2014г. № 178-ПП "О Министерстве образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики" утверждено "Положение о Министерстве образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики".

Министерство является исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики в области образования, науки и молодежной политики, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области образования, а также функции по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

В силу п. 4.76 Положения Министерство в установленной сфере деятельности осуществляет полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, в соответствии с нормативами, определяемыми Правительством Кабардино-Балкарской Республики; осуществлению функций главного распорядителя и получателя средств республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики, предусмотренных для реализации возложенных на Министерство полномочий.

Согласно Постановлению Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 02.12.2015 N 2263 "Об утверждении Положения об осуществлении функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных учреждений городского округа Нальчик", функции и полномочия учредителя муниципальных образовательных учреждений городского округа Нальчик от имени местной администрации городского округа Нальчик осуществляет муниципальное казенное учреждение "Департамент образования Местной администрации городского округа Нальчик" (далее - Департамент образования).

Департамент образования является отраслевым органом, осуществляющим координацию действий и управление в сфере образования, и исполняет функции и полномочия Учредителя по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в Учреждениях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); в пределах своей компетенции осуществление функций главного распорядителя средств местного бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов местного бюджета.

Как следует из п. 3.3 Постановления Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 02.12.2015 N 2261 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения учебниками и учебными пособиями, а также учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания муниципальных образовательных учреждений" Департамент образования, анализирует обеспеченность подведомственных образовательных учреждений учебной и программно-методической литературой и предоставляет информацию в Департамент образования; доводит до сведения образовательных учреждений федеральный перечень учебной литературы, перечень, предлагаемый к поставке за счет средств федерального и республиканского бюджетов учебной литературы на предстоящий учебный год; ежегодно формирует и утверждает сводный заказ на приобретение учебной литературы для подведомственных образовательных учреждений. Сформированный Департаментом образования сводный заказ на учебники Департамент образования предоставляет в Министерство образования, науки и по делам молодежи КБР.

Письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 07.04.2014 N 08-455 "О закупке учебников и учебных пособий" установлено, что в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" организация обеспечения муниципальных образовательных организаций учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ (далее - учебники и учебные пособия) относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.

При этом, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая и расходы на приобретение учебников и учебных пособий, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, средства, необходимые на приобретение учебников и учебных пособий, включаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в субвенции местным бюджетам. Федеральным законом не предусматривается возможность уменьшения размера предоставляемой субвенции местным бюджетам на указанные цели при непосредственной передаче закупленных учебников и учебных пособий.

Согласно названному Письму, с 1 сентября 2013 года закупка учебников и учебных пособий для обеспечения муниципальных образовательных организаций осуществляется на муниципальном уровне.

Такая закупка учебников и учебных пособий органами местного самоуправления, образовательными организациями, являющимися муниципальными казенными и бюджетными учреждениями, с 1 января 2014 года осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Закупка может быть произведена органами местного самоуправления централизованно с целью обеспечения всех подведомственных муниципальных образовательных организаций необходимыми учебниками и учебными пособиями либо произведена муниципальными образовательными организациями самостоятельно за счет средств, полученных из местных бюджетов на оказание муниципальных услуг.

При этом в случае проведения закупки органами местного самоуправления необходимо учитывать, что выбор закупаемых учебников и учебных пособий должен осуществляться образовательными организациями (часть 4 статьи 18 и пункт 9 части 3 статьи 28 Федерального закона).

Таким образом, системный анализ приведенных выше правовых норм: Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Закона Кабардино-Балкарской Республики от 24.04.2014 N 23-РЗ «Об образовании», Положения о Министерстве образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики", Постановления Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 02.12.2015 N 2263 "Об утверждении Положения об осуществлении функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных учреждений городского округа Нальчик"; Постановления Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 02.12.2015 N 2261 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения учебниками и учебными пособиями, а также учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания муниципальных образовательных учреждений"; Письма Министерства образования и науки Российской Федерации от 07.04.2014 N 08-455 "О закупке учебников и учебных пособий", позволяет сделать вывод о том, что укомплектование библиотечных фондов среднеобразовательных учебных заведений г. Нальчика бесплатными учебниками и учебными пособиями возможно только при условии полного осуществления полномочий: Министерством Финансов Кабардино-Балкарской Республики - по финансированию расходов на приобретение учебной литературы; Министерством образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики – по предоставлению субвенций местным бюджетам для организации закупки учебников; Департаментом образования Местной администрации городского округа Нальчик – по непосредственному осуществлению закупок учебников и учебных пособий.

При таких обстоятельствах возложение обязанности по укомплектованию библиотечного фонда школы бесплатными учебниками только лишь на Министерство образования, науки и по делам молодежи Кабардино-Балкарской Республики, в силу комплексности этого действия, не позволит обеспечить цели, для достижения которых прокурор г. Нальчика обратился в суд в защиту неопределенного круга лиц.

В соответствии с ч.1 ст. 221 КАС РФ, состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Согласно п.1 ч.2 ст. 41 КАС РФ процессуальное соучастие допускается, если предметом спора возникшего из административных или иных публичных правоотношений, являются общие права (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.

В случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного ответчика.( ч.5 ст.41 КАС РФ).

При удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции эти требования не выполнил, не определил круг лиц, участие которых необходимо для разрешении дела, и вынес решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

Судебная коллегия приходит к выводу о наличии обстоятельств, свидетельствующих о существенном нарушении судом норм права, которые повлияли на исход настоящего дела, без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов и которые не могут быть устранены на стадии апелляционного рассмотрения.

На основании изложенного, судебная коллегия считает необходимым отменить обжалуемое решение и направить дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь пунктом 3 статьи 309 и статьей 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Нальчикского городского суда КБР от 29 августа 2016 года отменить, административное дело направить в тот же суд на новое рассмотрение.

Председательствующий М.А. Канунников

Судьи А.Б. Думаев

А.Ж. Вологиров