Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2-233/2023 по административному исковому заявлению ФИО1 к Думе Пышминского городского округа Свердловской области, председателю Думы Пышминского городского округа Свердловской области ФИО2, прокуратуре Пышминского района Свердловской области, прокурору Пышминского района Свердловской области Амелиной Оксане Вячеславовне, прокуратуре Свердловской области, Губернатору Свердловской области ФИО3 об оспаривании бездействия

по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение Камышловского районного суда Свердловской области от 16.10.2023.

Заслушав доклад судьи Антропова И.В., объяснения представителей административного истца ФИО1 - ФИО4, административного ответчика Губернатора Свердловской области ФИО3 - ФИО5, административного ответчика прокуратуры Свердловской области - Ялпаевой А.А., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Думе Пышминского городского округа в лице председателя Думы ФИО2, прокуратуре Пышминского района Свердловской области о признании незаконным бездействия, выразившееся в неисполнении Думой Пышминского городского округа решения от 06.10.2022 № 7 и в непринятии прокуратурой Пышминского района Свердловской области мер прокурорского реагирования по факту бездействия Думы Пышминского городского округа, выразившееся в неисполнении Думой Пышминского городского округа указанного решения от 06.10.2022 № 7.

В обоснование административных исковых требований указано, что ФИО1 является действующим главой Пышминского городского округа. Срок полномочий его, как Главы Пышминского городского округа, установленный действующим законодательством Российской Федерации и Уставом Пышминского городского округа, истек. Однако, в результате бездействия Думы Пышминского городского округа и прокуратуры Пышминского района ФИО1 вынужден продолжать исполнять обязанности Главы Пышминского городского округа, так как по настоящее время вступивший в должность вновь избранный Глава Пышминского городского округа отсутствует. 06.10.2022 Думой Пышминского городского округа было принято решение № 7 «Об объявлении конкурса по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа». В данное решение Думой Пышминского городского округа дважды вносились изменения (10.11.2022 и 24.11.2022). Иных действий по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа по настоящее время не предпринято. Указанное бездействие Думы Пышминского городского округа является нарушением действующего законодательства Российской Федерации. При этом, прокуратурой Пышминского района каких-либо мер прокурорского реагирования по факту нарушения Думой Пышминского городского округа требований действующего законодательства Российской Федерации, выразившихся в бездействии по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, не предпринималось.

Определением суда первой инстанции от 28.09.2023 к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены председатель Думы Пышминского городского округа ФИО2, Губернатор Свердловской области ФИО3, прокурор Пышминского района Амелина О.В., прокуратура Свердловской области.

Решением Камышловского районного суда Свердловской области от 16.10.2023 в удовлетворении требований ФИО1 отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец ФИО1 подал апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Повторяя доводы административного искового заявления, настаивает на недоказанности о том, что Думой Пышминского городского округа предпринимались действия по отбору кандидатов на должность нового Главы Пышминского городского округа, а также то, что прокуратурой Пышминского района Свердловской области предпринимались какие-либо меры прокурорского реагирования по факту нарушения Думой Пышминского городского округа действующего законодательства Российской Федерации, выразившихся в бездействии по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа.

От представителя Губернатора Свердловской области ФИО3 - ФИО5, от председателя Думы Пышминского городского округа ФИО2, прокурора Пышминского района Свердловской области Амелиной О.В. поступили возражения на апелляционную жалобу, доводы которых сводятся к тому, что судом первой инстанции надлежащим образом установлены и подробно исследованы все обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, а каких-либо дополнительных сведений, имеющих значение для дела, административный истец не указывает.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО1 - ФИО4 доводы апелляционной жалобы поддержал, просит решение суда отменить, административные исковые требования удовлетворить в полном объеме.

Административные ответчики представитель прокуратуры Свердловской области Ялпаева А.А., представитель Губернатора Свердловской области ФИО3 - ФИО5 доводы своих возражений на апелляционную жалобу административного истца поддержали в полном объеме, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, почтовой корреспонденцией, электронной почтой, в том числе путем размещения информации на официальном сайте Свердловского областного суда. Ходатайство административного истца об отложении судебного заседания отклонено судебной коллегией.

Учитывая надлежащее извещение указанных лиц о времени и месте судебного заседания, судебная коллегия, руководствуясь ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы административного истца и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Право гражданина на обращение в суд с требованием об оспаривании решения, действия органа государственной власти, должностного лица, если гражданин полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности, предусмотрено ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 227 названного Кодекса суд удовлетворяет требование об оспаривании решения, действия государственного органа, должностного лица только в том случае, если установит, что оспариваемое решение, действие не соответствуют нормативному правовому акту и нарушают права, свободы и законные интересы административного истца (п. 1). При отсутствии совокупности указанных обстоятельств, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленных требований (п. 2)

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ), правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образовавший, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в субъектах Российской Федерации относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ).

На территории Свердловской области отношения, связанные с избиранием представительных органов муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области и глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области урегулированы Законом Свердловской области от 10.10.2014 № 85-ОЗ «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (далее также - Закон № 85-ОЗ).

В соответствии со ст. 5 Закона № 85-ОЗ Глава городского округа, расположенного на территории Свердловской области, избирается представительным органом соответствующего городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования (ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Статьей 29 Устава Пышминского городского округа, принятого Решением Пышминской районной Думы от 30.05.2005 № 31 (далее также - Устав Пышминского городского округа), установлено, что Глава Пышминского городского округа избирается сроком на пять лет Думой Пышминского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, по результатам конкурса.

В соответствии со ст. 24 Устава Пышминского городского округа, в исключительной компетенции Думы Пышминского городского округа находятся: установление Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, назначение половины членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, избрание главы Пышминского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Глава 4 Положения о конкурсе регламентирует порядок формирования и деятельности конкурсной комиссии. При формировании конкурсной комиссии общее число членов комиссии - 8 человек, половина ее членов назначается Думой Пышминского городского округа, а другая половина Губернатором Свердловской области.

В соответствии с п. 4 ст. 29 Устава Пышминского городского округа, полномочия главы Пышминского городского округа начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы Пышминского городского округа.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее также - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

В силу положений ст. 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 № 2-П, согласно п. 2 ст.21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со ст. 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре.

При реализации возложенных функций прокурор вправе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (абз. 4 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Исходя из положений ст.ст. 5, 10, 22-25, 25.1, 27, 28 Закона о прокуратуре, следует, что какая-либо форма вмешательства в деятельность прокурора по осуществлению прокурорского надзора, в том числе, понуждение прокурора к выбору определенных форм и методов проведения проверочных мероприятий, принятию мер прокурорского реагирования, установленных положениями ч. 2 и ч. 3 ст. 22 указанного Федерального закона, действующим законодательством не предусмотрена и в силу положений ст. 5 вышеуказанного закона запрещена. Принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и носит дискреционный характер, применяется прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалов проверки.

В силу п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из материалов административного дела следует и установлено судом первой инстанции, что согласно решению Думы Пышминского городского округа от 23.08.2017 № 311 Главой Пышминского городского округа избран ФИО1 (л.д. 110).

Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа утверждено решением Думы Пышминского городского округа от 31.03.2017 № 279 (л.д. 81-92), с внесенными в него изменениями решениями Думы Пышминского городского округа от 28.07.2022 № 434 (л.д. 93), от 06.10.2022 № 6 (л.д. 94-95).

Согласно распоряжению Губернатора Свердловской области от 18.08.2022 № 192-РГ назначены члены конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа (л.д. 109).

Решением Думы Пышминского городского округа от 06.10.2022 № 7 объявлен конкурс по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, назначены четыре члена конкурсной комиссии, при этом согласно п. 3.1 данного решения дата проведения первого этапа конкурса установлена 31.10.2022 (л.д. 96-100).

В соответствии с решением Думы Пышминского городского округа от 10.11.2022 № 20 внесены изменений в решение Думы Пышминского городского округа от 06.10.2022 № 7 «Об объявлении конкурса по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа», а именно, в п. 3.1 слова «31 октября 2022 года» заменены на «21 ноября 2022 года) (л.д. 101).

Также решением Думы Пышминского городского округа от 24.11.2022 № 22 внесены изменения в решение Думы Пышминского городского округа от 06.10.2022 № 7 «Об объявлении конкурса по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа», а именно в п. 3.1 слова «21 ноября 2022 года» заменены на «30 ноября 2022 года», в п. 3.2 слова «14:00 часов» заменены на «11:00 часов» (л.д. 102).

Прокурором Пышминского района Свердловской области в ходе надзорных мероприятий по соблюдению федерального законодательства о противодействии коррупции, об органах местного самоуправления внесено в Думу Пышминского городского округа представление от 21.07.2023 № 02-11-223 об устранении нарушений федерального законодательства о противодействии коррупции, об органах местного самоуправления, в котором указано на получение ФИО1 выплат по заработной плате на основании незаконных распоряжений и о фактическом неисполнении им обязанностей Главы Пышминского городского с 28.06.2022 и о наличии оснований для его удаления в отставку (л.д. 112-116).

Согласно решению Думы Пышминского городского округа от 26.07.2023 № 80 решено:

«представление прокурора Пышминского района от 21.07.2023 года № 02-11-2023 «Об установлении нарушений федерального законодательства о противодействии коррупции, об органах местного самоуправления» признать обоснованным;

рассмотреть на заседании Думы Пышминского городского округа обращение депутатов Думы Пышминского городского округа об удалении в отставку Главы Пышминского городского округа ФИО1, внесенное в Думу Пышминского городского округа 26.07.2023 года;

уведомить Губернатора Свердловской области ФИО3, главу Пышминского городского округа ФИО1 о внесении в Думу Пышминского городского округа обращения депутатов Думы Пышминского городского округа об удалении в отставку Главы Пышминского городского округа ФИО1» (л.д. 111).

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, руководствуясь указанными выше положениями закона, оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства, пришел к выводу о законности оспариваемого бездействия административных ответчиков, поскольку необходимой совокупности условий, предусмотренных ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для удовлетворения требований не установлено.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Вместе с тем, с доводами апелляционной жалобы административного истца судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на неверном понимании действующего законодательства.

Данные доводы были предметом исследования суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, оснований для иного у судебной коллегии не имеется.

С учетом приведенного правового регулирования, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии бездействия со стороны Думы Пышминского городского округа, председателя Думы Пышминского городского округа ФИО2, Губернатора Свердловской области ФИО3, поскольку порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования строго устанавливается и регламентируется представительным органом муниципального образования и принятыми ими нормативными правовыми актами. Конкретные действия, связанные с процедурой проведения конкурса, административными ответчиками были предприняты и выполнены, сама конкурсная комиссия по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа была назначена и по настоящее время продолжает функционировать, а сроки работы комиссии ни федеральным законодательством, ни законодательством Свердловской области, ни муниципальными нормативными правовыми актами не установлены, следовательно, довод административного истца о том, что иных действий по отбору кандидатур на должность Главы Пышминского городского округа Думой Пышминского городского округа, председателем Думы Пышминского городского округа ФИО2, Губернатором Свердловской области ФИО3 не предпринималось, судебной коллегией подлежит отклонению.

Также, принимая во внимание, что прокурором Пышминского района Свердловской области внесено в Думу Пышминского городского округа представление от 21.07.2023 № 02-11-223 об устранении нарушений федерального законодательства о противодействии коррупции, об органах местного самоуправления, которое было вынесено в рамках полномочий прокурора, который самостоятельно определяет необходимость применения тех или иных мер прокурорского реагирования и вправе требовать устранения выявленных нарушений, довод административного истца о том, что прокуратурой Пышминского района Свердловской области не предпринимались какие-либо меры прокурорского реагирования по факту нарушений Думой Пышминского городского округа действующего законодательства Российской Федерации, выразившихся в бездействии по отбору кандидатур на должность главы Пышминского городского округа, также судебной коллегией подлежит отклонению.

При этом, административным истцом, в нарушение требования ч. 9 и ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нарушений прав и законных интересов оспариваемым бездействием не представлено.

Иные доводы апелляционной жалобы административного истца, в том числе о неправильном применении судом норм материального и процессуального права, судебной коллегией отклоняются, поскольку их применение не повлияло на законность принятого судебного постановления.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу направлены на переоценку выводов суда о фактических обстоятельствах дела и имеющихся в деле доказательств, они не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию административного истца, его представителя, исследованную судом, нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда.

Нарушений норм материального и процессуального права, предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, судебной коллегией также не установлено, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. 307, ч. 1 ст. 308, п. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Камышловского районного суда Свердловской области от 16.10.2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ФИО1 - без удовлетворения.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий К.А. Федин

Судьи И.В. Антропов

И.Г. Насыков