Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 21 ноября 2017 г. в г. Саранске Республики Мордовия административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия на решение Лямбирского районного суда Республики Мордовия от 07 сентября 2017 г.

Заслушав доклад председательствующего Г.К. Екония, судебная коллегия

установила:

Н.Я. Тезин обратился в суд с административным иском к администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия об оспаривании отказа выдать градостроительный план земельного участка.

В обоснование административного иска указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером <№> расположенного по адресу: <адрес> Земельный участок отнесён к категории земель населённых пунктов и разрешён к использованию для размещения 1-2 квартирных жилых домов с участками.

В июне 2017 г. обратился в администрацию Лямбирского муниципального района Республики Мордовия с заявлением о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка, в чём ему письмом от <дата><№> отказано. Отказ мотивирован тем, что согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия земельный участок расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства). Ему также отказано в выдаче разрешения на строительство, поскольку согласно правилам землепользования и застройки виды разрешённого использования земельного участка не предусматривают размещение жилого дома.

Считает оспариваемый отказ незаконным.

Ссылка администрации муниципального района на то, что виды разрешённого использования земельного участка не предусматривают размещение жилого дома, не находит своего подтверждения в кадастровых и правоустанавливающих документах. Градостроительный план земельного участка не является правоустанавливающим или правоподтверждающим документом, а носит исключительно информационный характер для целей определения возможности строительства, и на стадии его выдачи вопрос о возможности строительства обсуждаться не может.

Просил суд признать незаконным оспариваемый отказ и обязать администрацию муниципального района подготовить и утвердить градостроительный план земельного участка (л.д. 1-3).

Решением Лямбирского районного суда Республики Мордовия от 07 сентября 2017 г. административный иск удовлетворён. Суд признал оспариваемый отказ незаконным и обязал администрацию муниципального района устранить допущенное нарушение прав административного истца путём рассмотрения заявления о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка (л.д. 60-65).

Администрация Лямбирского муниципального района Республики Мордовия подала апелляционную жалобу на решение суда. Привела доводы, что земельный участок заявителя расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства), не предназначенной для размещения жилого дома, и оспариваемый отказ является законным. Просила отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований (л.д. 75-78).

В судебном заседании административный истец Н.Я. Тезин и его представитель (адвокат) Ю.К. Решетникова доводы апелляционной жалобы поддержали.

В судебном заседании представители административного ответчика администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия Г.Р. Казакова и А.В. Сесоров относительно апелляционной жалобы возразили.

В судебном заседании в качестве свидетеля допрошен заведующий отделом строительства и архитектуры администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия Р.М. Солдатов, подготовивший за подписью главы администрации муниципального района письмо от <дата> (оспариваемый отказ). По показаниям этого свидетеля, отделом была подготовлена выкопировка из генерального плана сельского поселения. В выкопировке сделана отметка, что земельный участок входит в территориальную зону ОТ 1 (открытые природные пространства). Такая отметка в выкопировке сделана без координирования границ территориальных зон.

В судебном заседании участвовали специалисты филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Мордовия Л.В. Аверкина, обладающая специальными навыками в области кадастровой деятельности, и С.Б. Алтушкина, обладающая специальными знаниями в области картографии и навыками в области кадастровой деятельности.

Рассмотрев на основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело в полном объёме, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Н.Я. Тезин является правообладателем (собственником) земельного участка с кадастровым номером <№> м, расположенного по адресу: <адрес>

В государственный кадастр недвижимости внесены сведения, что земельный участок отнесён к категории земель населённых пунктов и разрешён к использованию для размещения 1-2 квартирных жилых домов с участками (л.д. 11-16).

22 июня 2017 г. Н.Я. Тезин обратился в администрацию Лямбирского муниципального района Республики Мордовия с заявлением о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка для осуществления строительства жилого дома (л.д. 174).

Письмом от <дата> администрация Лямбирского муниципального района Республики Мордовия сообщила заявителю, что рассмотрела его обращение и удовлетворить просьбу не может. Отказ мотивирован тем, что согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия земельный участок расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства) и виды разрешённого использования земельного участка не предусматривают размещение жилого дома (л.д. 13).

Указанные обстоятельства сторонами не оспариваются.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришёл к выводам, что орган местного самоуправления не вправе отказать в выдаче градостроительного плана земельного участка и оспариваемый отказ является незаконным. Также суд пришёл к выводам, что градостроительный план земельного участка носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка, на стадии утверждения и выдачи градостроительного плана вопрос о возможности строительства обсуждаться не может. В связи с этим суд отклонил доводы административного ответчика, что земельный участок расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства) и размещение жилого дома на земельном участке не предусмотрено.

Вывод суда о незаконности оспариваемого отказа является правильным по существу.

Постановлением администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 03 августа 2015 г. №950 утверждён Административный регламент администрации муниципального района по предоставлению муниципальной услуги по подготовке и утверждению градостроительного плана земельного участка, согласно которому на территории муниципального района предоставление данной муниципальной услуги осуществляется администрацией муниципального района (л.д. 23-39).

Административный регламент размещён на официальном сайте администрации муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://lyambir.e-mordovia.ru/normact/view/25943).

Земельный участок заявителя находится на территории Лямбирского муниципального района Республики Мордовия, решение вопроса о выдаче градостроительного плана земельного участка относится к полномочиям администрации муниципального района и оспариваемый отказ принят в пределах её полномочий.

На день обращения заявителя в администрацию муниципального района с заявлением о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка, то есть по состоянию на 22 июня 2017 г., действовала статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая ранее регулировала вопросы подготовки градостроительных планов земельных участков.

В соответствии с частью 1 настоящей статьи подготовка градостроительных планов земельных участков осуществлялась применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Федеральным законом от 03 июля 2016 г. №373-ФЗ статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации признана утратившей силу с 01 июля 2017 г., а глава 7 настоящего Кодекса дополнена статьёй 57.3, которая с указанного времени регулирует вопросы выдачи градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка выдаётся в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

В соответствии с частью 3 настоящей статьи в градостроительном плане земельного участка содержится информация, необходимая для градостроительной деятельности, в том числе информация: о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, или о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке в случае выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается (пункты 6, 7); о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 15); о красных линиях (пункт 17).

В соответствии с частью 10 настоящей статьи информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трёх лет со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, в предусмотренных настоящей частью целях не допускается.

Согласно положениям статей 48 и 51 настоящего Кодекса градостроительный план земельного участка предоставляется для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство.

Исходя из этих законоположений, градостроительный план выдаётся в отношении земельного участка, предназначенного для строительства. Градостроительный план земельного участка выдаётся в целях градостроительной деятельности, под которой в соответствии с пунктом 1 статьи 1 настоящего Кодекса понимается деятельность по развитию территорий, в том числе осуществляемая в виде архитектурно-строительного проектирования и строительства объектов капитального строительства. В отношении земельного участка, не предназначенного для строительства, градостроительный план не выдаётся.

Целевое назначение земельных участков, входящих в состав земель населённых пунктов, устанавливается в соответствии с их принадлежностью к тем или иным территориальным зонам, градостроительные регламенты которых определяют основу правового режима земельных участков, в том числе виды их разрешённого использования. Градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки в соответствии с генеральными планами поселения.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения. При этом в силу положений части 3 и части 4 настоящей статьи (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. №136-ФЗ) на территориях сельских поселений данные вопросы решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов и являются вопросами местного значения муниципальных районов. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений данные вопросы могут закрепляться за сельскими поселениями.

До 01 января 2015 г. данные вопросы решались органами местного самоуправления сельских поселений (часть 5 статьи 4 Федерального закона от 27 мая 2014 г. №136-ФЗ).

Земельный участок заявителя находится в п. Чекаевский, который входит в состав Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия (приложение 18 к Закону Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. №122-З).

Решением Совета депутатов Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 16 января 2012 г. №20 утверждён Генеральный план и Правила землепользования и застройки Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия (л.д. 106).

Решение принято в период правового регулирования, действовавшего до 01 января 2015 г., когда вопросы утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки решались органами местного самоуправления сельских поселений.

Генеральный план сельского поселения, правила землепользования и застройки размещены на официальном сайте администрации муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://lyambir.e-mordovia.ru/content/view/4778).

По утверждению администрации муниципального района (оспариваемый отказ, объяснения представителей административного ответчика), земельный участок заявителя расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства). По утверждению заявителя (объяснения административного истца и его представителя, данные в суде апелляционной инстанции), земельный участок расположен в жилой зоне.

Между сторонами имеет место спор относительно принадлежности земельного участка к территориальной зоне, от градостроительного регламента которой зависит основа правового режима земельного участка, в том числе виды его разрешённого использования, и, как следствие, от градостроительного регламента территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, зависит исход дела.

Согласно статье 49 указанных выше правил землепользования и застройки жилые зоны предназначены для постоянного проживания населения в качестве основной функции и с этой целью подлежат жилой застройке. Так, в соответствии с перечнем видов разрешённого использования, предусмотренным статьёй 49.3 настоящих правил для жилой зоны Ж 3 (индивидуальная 1-2 квартирная, в том числе коттеджная, жилая застройка городского типа), основным видом разрешённого использования этих территорий является размещение 1-2-квартирных жилых домов с участками.

Согласно статье 51.2 правил землепользования и застройки территориальная зона ОТ 1 (открытые природные пространства) включает не занятые застройкой или неудобные для застройки и сельскохозяйственной деятельности территории, в том числе – овраги, приречные территории, которые могут использоваться для самодеятельного отдыха (пикники, пешие, велосипедные и лыжные прогулки). И, исходя из предусмотренного настоящей статьёй перечня видов разрешённого использования, данная территориальная зона не подлежит застройке.

Решением Совета депутатов Берсеневского сельского поселения Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 30 июня 2017 г. №27 утверждены изменения в правила землепользования и застройки (л.д. 107).

Решение принято в период нового правового регулирования, в соответствии с которым на территориях сельских поселений вопросы утверждения правил землепользования и застройки решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов и являются вопросами местного значения муниципальных районов. При этом Законом Республики Мордовия от 12 ноября 2014 г. №83-З «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Республике Мордовия» данные вопросы не закреплены за сельскими поселениями.

По сообщению администрации сельского поселения решение опубликовано в информационном бюллетене сельского поселения №5 от 03 июля 2017 г. (л.д. 159).

На официальном сайте администрации муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» изменения в правила землепользования и застройки сельского поселения не размещены.

Изменения правил землепользования и застройки не предусматривают возможность застройки территориальной зоны ОТ 1 (открытые природные пространства) (л.д. 109-155).

Таким образом, согласно градостроительным регламентам для жилых зон, в том числе для жилой зоны Ж 3 (индивидуальная 1-2 квартирная, в том числе коттеджная, жилая застройка городского типа) земельные участки, расположенные в жилых зонах, предназначены для строительства, а следовательно, в отношении них выдаются градостроительные планы. Согласно же градостроительному регламенту для территориальной зоны ОТ 1 (открытые природные пространства) земельные участки, расположенные в данной территориальной зоне, не предназначены для строительства, а следовательно, в отношении них не выдаются градостроительные планы.

В обоснование законности оспариваемого отказа администрация муниципального района представила суду выкопировку из генерального плана сельского поселения. В выкопировке сделана отметка, что земельный участок входит в территориальную зону ОТ 1 (открытые природные пространства) (л.д. 49).

Данная выкопировка из генерального плана сельского поселения не может быть принята судом в качестве доказательства законности оспариваемого отказа.

Генеральный план сельского поселения и прилагаемые к нему материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт не содержит, и, исходя из положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не должен содержать сведения о местоположении земельного участка заявителя в той или иной территориальной зоне.

Выкопировка из генерального плана сельского поселения и другие материалы дела не содержат сведения о том, каким образом была сделана привязка земельного участка к генеральному плану сельского поселения.

Расположение земельного участка в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства) указано в выкопировке из генерального плана сельского поселения ориентировочно, точечно и даже схематичные границы земельного участка в выкопировке не указаны.

Между тем территориальная зона ОТ 1 (открытые природные пространства) в районе её территории, в которой указано ориентировочное расположение земельного участка, непосредственно граничит с другими территориальными зонами – территориальной зоной резервного фонда жилой зоны Ж 3 (на послерасчётный период (в первую очередь), жилой зоной Ж 4 (индивидуальная жилая застройка усадебного типа) и территориальной зоной ОД 1 (многофункциональные центры обслуживания и деловой активности местного значения).

Схематичные границы территориальных зон, указанные в выкопировке из генерального плана сельского поселения, соответствуют графическим материалам генерального плана сельского поселения, размещённым на официальном сайте администрации муниципального района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В частности, они соответствуют схематичным границам территориальных зон, указанным в карте градостроительного зонирования сельского поселения масштаба 1:10 000 (л.д. 156, 157).

Каких-либо материалов, послуживших основанием для того, чтобы в выкопировке из генерального плана сельского поселения сделать отметку о вхождении земельного участка именно в территориальную зону ОТ 1 (открытые природные пространства), администрация муниципального района не представила.

Аргументированного и исчерпывающего объяснения, каким образом при подготовке выкопировки из генерального плана сельского поселения было установлено, что земельный участок расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства), администрация муниципального района не дала.

Перечень координат характерных точек границ территориальных зон не установлен и границы этих зон не координированы, что администрация муниципального района не оспаривает. При этом по пояснениям (консультации) специалистов Л.В. Аверкиной и С.Б. Алтушкиной выкопировка из генерального плана сельского поселения, как и другие материалы дела, не позволяют проверить достоверность указанных в выкопировке сведений о вхождении земельного участка в территориальную зону ОТ 1 (открытые природные пространства).

При таких обстоятельствах доказательств того, что земельный участок заявителя в действительности расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства), администрация муниципального района не представила, и оспариваемый отказ нельзя признать законным.

Фактически, администрация муниципального района уклонилась от действительного установления принадлежности земельного участка к той или иной территориальной зоне, от градостроительного регламента которой зависит основа правового режима земельного участка и решение вопроса о выдаче градостроительного плана земельного участка.

Требование административного истца признать оспариваемый отказ незаконным подлежит удовлетворению и на администрацию муниципального района должна быть возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка.

Решение суда является правильным по существу.

Доводы апелляционной жалобы, что земельный участок заявителя расположен в территориальной зоне ОТ 1 (открытые природные пространства), не предназначенной для размещения жилого дома, и оспариваемый отказ является законным, отклоняются как ненашедшие подтверждения.

Вместе с тем вывод суда первой инстанции, что орган местного самоуправления не вправе отказать в выдаче градостроительного плана земельного участка, нельзя признать обоснованным безотносительно к конкретным обстоятельствам дела.

В соответствии с части 5 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка может быть подано заявителем через многофункциональный центр. В соответствии с частью 6 настоящей статьи орган местного самоуправления в течение двадцати рабочих дней после получения заявления, указанного в части 5 настоящей статьи, осуществляет подготовку, регистрацию градостроительного плана земельного участка и выдаёт его заявителю. Градостроительный план земельного участка выдаётся заявителю без взимания платы.

Таким образом, согласно этим законоположениям орган местного самоуправления не вправе отказать правообладателю земельного участка в выдаче градостроительного плана земельного участка.

Вместе с тем, по смыслу этих законоположений в их взаимосвязи с другими положениями настоящей статьи, правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления в целях получения градостроительного плана в отношении земельного участка, предназначенного для строительства. В случае такого обращения орган местного самоуправления не вправе отказать в выдаче градостроительного плана земельного участка, то есть не вправе отказать правообладателю земельного участка в выдаче градостроительного плана в отношении земельного участка, предназначенного для строительства.

В отношении земельного участка, не предназначенного для строительства, градостроительный план не выдаётся, и обращение правообладателя земельного участка с заявлением о его выдаче не влечёт возникновение обязанностей органа местного самоуправления, предусмотренных частью 6 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В этом случае закон не запрещает органу местного самоуправления принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка.

Ссылка в решении суда на то, что административным регламентом администрации муниципального района не предусмотрен отказ в предоставлении муниципальной услуги по подготовке и утверждению градостроительного план земельного участка, неосновательна.

Отсутствие в административном регламенте администрации муниципального района нормы, предусматривающей отказ в выдаче градостроительного плана в отношении земельного участка, не предназначенного для строительства, само по себе не препятствует принятию такого решения.

Выводы суда первой инстанции, что градостроительный план земельного участка носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка и на стадии утверждения и выдачи градостроительного плана вопрос о возможности строительства обсуждаться не может, также нельзя признать обоснованными безотносительно к конкретным обстоятельствам дела.

Действительно, градостроительный план земельного участка выдаётся в целях информационного обеспечения градостроительной деятельности, а следовательно, носит информационный характер. Однако при этом, как уже указывалось ранее, градостроительный план земельного участка выдаётся в отношении земельного участка, предназначенного для строительства, и невозможность застройки земельного участка исключает необходимость выдачи градостроительного плана земельного участка.

Внесение в кадастровые документы, государственный кадастр недвижимости и правоустанавливающие документы сведений о разрешённом виде использования земельного участка «для размещения 1-2 квартирных жилых домов с участками», на которое ссылается заявитель, о предназначении земельного участка для строительства само по себе не свидетельствует.

В соответствии с положениями статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования (пункт 3). Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешённого использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (пункт 4).

Исходя из этих законоположений, заявитель может использовать земельный участок в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешённого использования.

Иными словами, земельный участок должен соответствовать градостроительному регламенту для территориальной зоны, в которой он расположен. Если вид разрешённого использования земельного участка, сведения о котором внесены в кадастровые документы, государственный кадастр недвижимости и правоустанавливающие документы, не входит в предусмотренный градостроительным регламентом перечень видов разрешённого использования, то земельный участок не соответствует установленному градостроительному регламенту территориальной зоны, в которой он расположен.

Строительство объектов недвижимости, прочно связанных с земельными участками, может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

В отношении земельного участка, не предназначенного для строительства, градостроительный план не выдаётся, и наличие сведений о разрешённом виде использования земельного участка, не входящем в предусмотренный градостроительным регламентом перечень видов разрешённого использования, положения дела не меняет.

Решение суда подлежит изменению с исключением ошибочных выводов суда.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Лямбирского районного суда Республики Мордовия от 07 сентября 2017 г. изменить.

Исключить из мотивировочной части решения выводы суда, что градостроительный план земельного участка носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка, на стадии утверждения и выдачи градостроительного плана вопрос о возможности строительства обсуждаться не может и орган местного самоуправления не вправе отказать в его выдаче.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано путём подачи кассационной жалобы непосредственно в Президиум Верховного Суда Республики Мордовия в течение шести месяцев со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

Председательствующий Г.К. Екония

судьи О.С. Михеев

И.П. Назаркина