Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Идоловой Ларисы Гавриловны к Алтайскому краевому Законодательному Собранию об оспаривании отказа в возбуждении процедуры народной законодательной инициативы по апелляционной жалобе Идоловой Ларисы Гавриловны на решение Центрального районного суда города Барнаула от 27 декабря 2017 года.

Заслушав доклад судьи Ковалюк Л.Ю., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Идолова Л.Г. обратилась в суд с административным иском к Алтайскому краевому Законодательному Собранию о признании незаконным решения комиссии Алтайского краевого Законодательного Собрания по реализации гражданами права народной законодательной инициативы от 19.07.2017 об отказе в удовлетворении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы.

В обоснование требования указано, что 22.05.2017 в порядке, установленном законом Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» от 11.02.2002 года № 3-ЗС ею подано ходатайство о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы, целью которого являлось осуществление краевой народной законодательной инициативы для последующего принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием (далее АКЗС) проекта закона Алтайского края «О внесении изменений в отдельные законы Алтайского края в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан». 02.06.2017 распоряжением председателя АКЗС от 02.06.2017 № 57/06-04 создана комиссия АКЗС по реализации гражданами права народной законодательной инициативы. 19.07.2017 комиссией принято решение об отказе в удовлетворении ходатайства.

Оспариваемое решение не соответствует п.1 ст.14, п.2 ст.47, п.2 ст.48, ст.54, п.2 ст.58 Устава Алтайского края, п.2 ст.4, ст.9 закона Алтайского края от 11.02.2002 № 3-ЗС «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» и нарушает ее права и законные интересы.

Так, поданное ходатайство поддержано гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Алтайского края, в количестве 325 человек посредством сбора подписей с указанием соответствующих данных. Данное количество подписей не превысило более чем на 15% число подписей, требуемое для поддержки ходатайства. Поэтому требования п.2 ст.7 закона Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» выполнены.

Текст проекта закона изложен в соответствии с правилами современного русского языка, слова и значения употреблены в значениях, исключающих их различное понимание и толкование, как это требуется в ст.33 закона Алтайского края от 09.11.2006 № 122-ЗС «О правотворческой деятельности».

Проект закона не находится в каком-либо противоречии с нормами бюджетного законодательства.

Требуемые в соответствии с законом Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» документы были представлены с проектом закона.

Решением Центрального районного суда города Барнаула от 27 декабря 2017 года в удовлетворении административного иска отказано полностью.

В апелляционной жалобе Идолова Л.Г. просит отменить решение, принять новое решение об удовлетворении административного иска, в обоснование указывает, что предметом регулирования закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» является правотворческая деятельность органов государственной власти Алтайского края. Поскольку жители Алтайского края не относятся к такой категории как орган государственной власти, равно как не являются правотворческим органом, то при осуществлении права народной законодательной инициативы источником правового регулирования являются Устав Алтайского края и закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», в связи с чем отношения по реализации права народной законодательной инициативы не могут регулироваться законом Алтайского края «О правотворческой деятельности».

В соответствии с п.3 ст.58 Устава Алтайского края порядок осуществления народной законодательной инициативы устанавливается законом Алтайского края. Таковым является закон Алтайского края от 11.02.2002 № 3-ЗС «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», предметом регулирования которого является непосредственное осуществление жителями Алтайского края государственной власти посредством народной законодательной инициативы. Субъект народной законодательной инициативы – жители Алтайского края – обладает характерными особенностями, что определяет особую правосубъектность и особый правовой статус. В силу указанных особенностей законом Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» установлен ограниченный перечень документов в виде ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы, поддержанного другими гражданами в количестве не менее 300 человек, и проект нормативного правового акта. Между тем, административное дело рассмотрено с точки зрения закона Алтайского края «О правотворческой деятельности», подлежащий применению закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» судом не применен.

Однако, применяя закон № 122-ЗС, суд не учел, что в силу ст.17 данного Закона заключение Губернатора Алтайского края оформляется после направления проекта нормативного правового акта в правотворческий орган, что исключает получение такого заключения до направления проекта в правотворческий орган. В силу ст.10 закона № 3-ЗС направление проекта закона на заключение Губернатору Алтайского края является непосредственной обязанностью АКЗС, в силу п.3 ст.73 Устава Алтайского края заключение губернатора поступает в АКЗС лишь после направления соответствующим субъектом права законодательной инициативы в АКЗС проекта закона. Кроме того, фактически после поступления проекта закона в АКЗС он был направлен губернатору, и было получено его заключение.

Выводы суда сформированы без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Так, судом не была проведена проверка оспариваемого решения на предмет превышения полномочий или использования полномочий Алтайского краевого Законодательного Собрания вопреки правам и законным интересам граждан и общества, как оснований для признания оспариваемого решения незаконным.

Выводы суда о несоответствии законопроекта Правилам оформления проектов правовых актов АКЗС от 25.12.2008, об ошибочности довода представителя истца об отсутствии обязанности оформлять законопроект с учетом названных Правил не мотивированы.

В возражениях Алтайское краевое Законодательное Собрание указывает на необоснованность апелляционной жалобы, ошибочное толкование норм закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» и закона Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», просит оставить решение без изменения.

Идолова Л.Г., ее представитель Овчинников И.В., о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежаще, в судебное заседание не явились, об отложении не просили, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Рассмотрев дело в соответствии со ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, выслушав пояснения представителя АКЗС Фандиной Е.А., судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

Как следует из обстоятельств дела и установлено судом, 22.05.2017 Идолова Л.Г. обратилась в Алтайское краевое Законодательной собрание с ходатайством о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы по принятию проекта закона Алтайского края «О внесении изменений в отдельные законы Алтайского края в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан».

Распоряжением председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания от 02.06.2017 № 57/06-04 создана комиссия АКЗС по реализации гражданами права народной законодательной инициативы.

15.06.2017 принято решение направить проект закона Алтайского края губернатору Алтайского края на заключение, подвергнуть его правовой и общественной экспертизе, направив в экспертноправовое управление АКЗС, в Правительство Алтайского края, в Избирательную комиссию Алтайского края, в Общественную палату Алтайского края.

Заключения администрации Губернатора и Правительства Алтайского края и иных органов на проект закона поступили в АКЗС в период с 12 по 19 июля 2017 года и были рассмотрены на заседании Комиссии 19.07.2017.

19.07.2017 Комиссией АКЗС на основании п.п.2, 3 ст.9 закона Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» принято решение об отказе в удовлетворении ходатайства административного истца в связи с противоречием проекта закона статье 32, пункту 2 статьи 74.1, статье 83 Бюджетного кодекса российской Федерации и несоответствием приложенного проекта нормативного правового акта требованиям, предъявляемым к форме проекта закона Алтайского края, установленным пунктом 6-1 статьи 2, статьей 17, частью 1, пунктами 1, 2, 6 части 2 статьи 18, частью 2 статьи 45 Закона Алтайского края от 09.11.2006 № 122-ЗС «О правотворческой деятельности».

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что ходатайство рассмотрено созданным в установленном порядке органом, в установленные законом сроки, отказ в удовлетворении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы соответствует закону, поскольку реализация права народной законодательной инициативы должна осуществлять субъектом права законодательной инициативы с соблюдением условий, предусмотренных Уставом Алтайского края, законом Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», законом Алтайского края «О правотворческой деятельности». Между тем, данные условия не соблюдены: не получено заключение губернатора Алтайского края; не представлены финансово-экономические расчеты; не представлен перечень нормативных правовых актов, которые должны быть изменены; проект закона не соответствует правилам оформления проектов правовых актов.

Выводы суда первой инстанции судебная коллегия находит верными, соответствующими правовому регулированию данных правоотношений.

В соответствии с ч.1 ст.32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с п.п.1, 3 ст.6 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней.

В соответствии со ст.54 Устава (Основного закона) Алтайского края 05.06.1995 N 3-ЗС непосредственное участие населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения является неотъемлемой частью народовластия в Алтайском крае. Оно осуществляется посредством выборов, референдума, подачи коллективных обращений (петиций), краевой народной законодательной инициативы, краевого народного опроса (плебисцита) и других форм.

В соответствии со ст.58 Устава (Основного закона) Алтайского края народная законодательная инициатива в Алтайском крае - форма непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием.

Право народной законодательной инициативы в Алтайском крае принадлежит гражданам Российской Федерации, проживающим в Алтайском крае и обладающим активным избирательным правом, в количестве не менее одного процента от общего их числа.

Порядок осуществления народной законодательной инициативы в Алтайском крае устанавливается законом Алтайского края.

Порядок и условия осуществления народной законодательной инициативы как формы непосредственного выражения народовластия жителями Алтайского края установлены законом Алтайского края от 11.02.2002 N 3-ЗС «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае».

В соответствии с п.п.1, 4 ст.6-1 названного закона в Алтайском краевом Законодательном Собрании при поступлении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы создается специальная комиссия для реализации гражданами права народной законодательной инициативы (далее - комиссия).

В соответствии с настоящим Законом комиссия: принимает решение об удовлетворении (отказе в удовлетворении) ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы; регистрирует инициативную группу по сбору подписей граждан в поддержку проекта нормативного правового акта; проверяет достоверность подписей и сведений, указанных в подписных листах; осуществляет иные полномочия, способствующие реализации права народной законодательной инициативы.

В соответствии со ст.9 закона Алтайского края от 11.02.2002 N 3-ЗС «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» решение об отказе в удовлетворении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы принимается в следующих случаях: 1) нарушения условий подачи ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона; 2) несоответствия проекта нормативного правового акта установленной форме; 3) противоречия проекта нормативного правового акта Конституции Российской Федерации законодательству Российской Федерации либо Уставу (Основному Закону) Алтайского края.

Основанием для отказа в удовлетворении ходатайства Идоловой Л.Г. о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы явились подпункты 2, 3 ст.9 закона Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае».

В соответствии с п.1 ст.83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.12 закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» право законодательной инициативы в Алтайском краевом Законодательном Собрании принадлежит депутатам (депутату), постоянным Депутатским объединениям, постоянным комитетам и комиссиям Алтайского краевого Законодательного Собрания, Губернатору Алтайского края, Правительству Алтайского края, представительным органам местного самоуправления, избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, представившим в Алтайское краевое Законодательное Собрание проект нормативного правового акта в порядке краевой народной законодательной инициативы в соответствии со статьей 58 Устава (Основного Закона) Алтайского края, членам Совета Федерации - представителям от Алтайского краевого Законодательного Собрания и Правительства Алтайского края, в связи с чем суд сделал правомерный вывод о том, что положения названного закона распространяются на всех субъектов права законодательной инициативы, в том числе на избирателей Алтайского края, представивших законопроект в порядке народной законодательной инициативы.

В соответствии с п.6-1 ст.2 закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» при осуществлении правотворческой деятельности должны соблюдаться следующие принципы: соблюдения правил юридической техники.

В соответствии с ч.1 ст.17 названного закона проекты законов Алтайского края о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Алтайского края, иные проекты законов Алтайского края, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого бюджета, направляются на заключение Губернатору Алтайского края.

В соответствии с ч.1, п.п.1, 2, 6 ч.2 ст.18 закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» проекты нормативных правовых актов Алтайского края вносятся в правотворческие органы вместе с пояснительными записками, включающими в себя обоснования необходимости принятия (издания) этих актов, приведение их кратких характеристик, краткое изложение содержания разногласий и мотивированное мнение о них.

К проектам нормативных правовых актов Алтайского края также прилагаются: заключение Губернатора Алтайского края в установленных настоящим Законом случаях; финансово-экономические расчеты, если принятие (издание) нормативных правовых актов Алтайского края повлечет расходы из краевого или местных бюджетов; перечень нормативных правовых актов Алтайского края, которые в связи с принятием (изданием) предлагаемых проектов нормативных правовых актов Алтайского края должны быть изменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны.

В соответствии с ч.2 ст.45 закона Алтайского края «О правотворческой деятельности» проекты нормативных правовых актов, вносимые в Алтайское краевое Законодательное Собрание, разрабатываются в соответствии с правилами, принятыми в Алтайском краевом Законодательном Собрании.

Законопроект, представленный Идоловой Л.Г. в порядке законодательной инициативы, предполагает увеличение расходных обязательств, предполагает внесение измененный в закон Алтайского края от 19.12.2016 № 89-ЗС «О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в части увеличения выплаты; внесение изменений в законы Алтайского края в части мер социальной поддержки педагогических работников, работающих в краевых и муниципальных организациях, проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках (поселках городского типа), граждан, имеющих статус «дети войны», родителей (законных представителей) детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, за счет средств бюджета Алтайского края, а также внесение изменений в закон Алтайского края от 15.04.2005 № 24-ЗС «О присвоении звания «Ветеран труда Алтайского края» в части порядка и условий присвоения указанного звания.

Таким образом, проект закона предусматривает внесение изменений в другие законы Алтайского края, предусматривает расходы, покрываемые за счет средств краевого бюджета, в связи с чем к проекту закона должны быть приложены перечень нормативных правовых актов Алтайского края, которые в связи с принятием предлагаемого проекта подлежат изменению или признанию утратившими силу, а также финансово-экономические расчеты.

Кроме того, к проекту закона не была приложена пояснительная записка, указанная в ч.1 ст.18 закона Алтайского края «О правотворческой деятельности».

Проект закона разработан с нарушением правил юридической техники, выразившихся в нарушении техники изложения нормативного правового акта и правил оформления нормативных правовых актов.

Поскольку при разрешении ходатайства о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы были установлены вышеуказанные нарушения, комиссия АКЗС правомерно приняла решение об отказе в удовлетворении данного ходатайства.

Процедурные вопросы принятия и рассмотрения ходатайства судом первой инстанции проверены, нарушений по ним не установлено. Материалы административного дела об обратном не свидетельствуют.

Иные доводы апелляционной жалобы были предметом проверки районного суда, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Центрального районного суда города Барнаула от 27 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Идоловой Ларисы Гавриловны – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

Судья Симон Н.Б. Дело № 33а-2472/2018