Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокуратуры Оренбургской области к Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области (далее – Инспекция) о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить нарушения

по апелляционному представлению прокуратуры Оренбургской области на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 8 ноября 2021 г.

Заслушав доклад судьи Кучаева Р.Р., пояснения прокуроров Абрамёнок Е.А. и Куляева Р.Р., поддержавших апелляционное представление, представителя административного ответчика Курек И.Н., просившей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

прокуратура Оренбургской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратилась в суд с административным исковым заявлением, указав, что в ходе проведенной проверки выявлены нарушения законодательства об оказании государственных услуг в сфере градостроительства, охраны объектов культурного наследия, допущенные Инспекцией.

Так, 20 мая 2021 г. в Инспекцию поступило заявление от ООО «СЗ «Ваш дом» о согласовании архитектурных решений. Данное заявление по своей сути является заявлением о получении заключения Инспекции как органа, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Получение такого разрешения является обязательным перед получением разрешения на строительство объекта капитального строительства, исходя из смысла требований частей 10.1, 11.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 36 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Указанное заявление отвечает признакам государственной услуги: носит заявительный характер, направлено на реализацию права хозяйствующего субъекта на получение согласования раздела проектной документации объекта капитального строительства, результатом рассмотрения заявление является принятие Инспекцией решения о согласовании или об отказе в согласовании заявления.

В нарушение вышеназванных требований законодательства в Инспекции отсутствует соответствующий административный регламент по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения.

По причине отсутствия в Инспекции соответствующего регламента допущена волокита при рассмотрении заявления ООО «СЗ «Ваш дом», поскольку, обладая сведениями о том, что земельный участок с кадастровым номером № частично расположен в защитной зоне объекта культурного наследия регионального значения «Градооренбургский Успенский женский монастырь», 1859 года (г. Оренбург, ул. Аксакова/ул.Маршала Г.К. Жукова), несвоевременно направлены запросы в органы власти об измерении конкретных координат прохождения защитной зоны через названный земельный участок. Обладая указанными сведениями, Инспекцией должно было быть вынесено окончательное решение по настоящему заявлению при направлении уведомления от 18.06.2021 года.

2 августа 2021 г. по выявленным нарушениям прокуратурой Оренбургской области в Инспекцию внесено представление №

Согласно ответу Инспекции от 1 сентября 2021 г. № административный регламент по указанию вышеназванной государственной услуги будет рассмотрен после утверждения предмета охраны исторического поселения регионального значения «г. Оренбург» и типовых архитектурных решений объектов капитального строительства, что свидетельствует о неустранении нарушений.

Административный истец просил суд признать незаконным бездействие Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области, выразившееся в неустранении нарушений законодательства в сфере градостроительства, охраны объектов культурного наследия, неразработке и непринятии административного регламента по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения; обязать Инспекцию государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области не позднее 31 января 2022 г. разработать и принять административный регламент по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 8 ноября 2021 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

С таким решением прокуратура Оренбургской области не согласилась. В апелляционном представлении просит решение отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме. Указывает, что отсутствие административного регламента нарушает требования Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), законные права неопределенного круга лиц – хозяйствующих субъектов, создает предпосылки для различного рода злоупотреблений со стороны Инспекции. Считает, что выдача заключения по заявлению застройщика является функцией, которую реализует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган в области охраны объектов культурного наследия. Несмотря на отсутствие административного регламента, Инспекция свою функцию реализует, что подтверждается рассмотрением заявления ООО «СЗ «Ваш дом».

В судебном заседании при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции представители административного истца прокуроры Абрамёнок Е.А. и ФИО1, доводы апелляционного представления поддержали, просили его удовлетворить.

Представитель административного ответчика ФИО2 возражала против доводов апелляционного представления, полагала, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Пояснила, что полномочиями по установлению порядка рассмотрения заявления и выдачи заключения принадлежат Министерству культуры РФ, которое подменять Инспекция не вправе. Порядок и сроки рассмотрения заявления определены Федеральным законом от 25.06.2002 года №73-ФЗ.

Заслушав судью-докладчика, пояснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Оренбургского областного суда приходит к следующим выводам.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления) регулируются Федеральным законом № 210-ФЗ.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги; административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной услуги и стандарт предоставления государственной услуги.

Органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами (часть 1 пункта 1 статьи 6 Федерального закона № 210-ФЗ).

По смыслу положений статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ в административном регламенте в обязательном порядке устанавливаются сроки выполнения административных процедур.

Аналогичные положения Федерального закона № 210-ФЗ закреплены в постановлении Правительства Оренбургской области от 30 декабря 2011 г. №1308-п «О разработке и утверждении органами исполнительной власти Оренбургской области административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Судом установлено, что административный регламент по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения, на территории Оренбургской области не утверждался.

Принимая во внимание указанное обстоятельство, прокуратура Оренбургской области обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что Инспекция не наделена распорядительными полномочиями по установлению порядка выдачи заключения о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения. Обязательность наличия заключения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения при подаче заявления в уполномоченный орган местного самоуправления на выдачу разрешений на строительство объекта капитального строительства законодательно не установлена. Пунктом 12 ст. 60 Закона № 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе разработать и утвердить типовые архитектурные решения объектов капитального строительства, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, для отдельных исторических поселений федерального или регионального значения, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Эта норма Закона содержит дискрецию, предполагая возможность их разработки и оставляя решение данного вопроса на усмотрение органа исполнительной власти субъекта РФ. Также суд указал, что постановлением Правительства Оренбургской области № 876-п от 17.11.2015 года выдача заключений о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения в перечень государственных услуг, оказываемых Инспекцией государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области не включена. С учетом перечисленных обстоятельств суд отказал в удовлетворении исковых требований прокурора.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции согласиться не может в силу следующего.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры, регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).

Согласно пункту 9 статьи 60 Федерального закона № 73-Ф3 региональный орган охраны объектов культурного наследия в течение двадцати пяти дней со дня поступления от застройщика, технического заказчика либо органа или организации, уполномоченных в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации на выдачу разрешений на строительство, раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, рассматривает указанный раздел проектной документации объекта капитального строительства и направляет соответственно застройщику, техническому заказчику, в орган или организацию, уполномоченные в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации на выдачу разрешений на строительство, заключение о соответствии или несоответствии указанного раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения.

Из содержания данной нормы следует, что Инспекция обязана рассмотреть в определенный срок заявление заинтересованного лица и выдать соответствующее заключение. При этом ссылка административного ответчика на то обстоятельство, что Инспекция вправе разработать и утвердить типовые архитектурные решения объектов капитального строительства, что исключает необходимость рассмотрения заявлений в порядке пункта 9 статьи 60 Федерального закона № 73-Ф3, судебной коллегией отклоняется, поскольку на момент рассмотрения дела такие типовые архитектурные решения в установленном порядке не приняты.

Также несостоятельно утверждение административного ответчика и вывод суда о том, что у Инспекции отсутствуют распорядительные полномочия по утверждению административного регламента.

Действительно, пунктом 11 статьи 60 Федерального закона № 73-Ф3установлено, что порядок предоставления застройщиком, техническим заказчиком указанного в пункте 9 настоящей статьи раздела проектной документации объекта капитального строительства, порядок рассмотрения указанного раздела проектной документации объекта капитального строительства, порядок выдачи и форма указанных в пункте 9 настоящей статьи заключений устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Вместе с тем, использованное в тексте данной нормы понятие «порядок» не тождественно по своему содержанию понятию «административный регламент». Так, пунктом 3 постановления Правительства РФ от 20.07.2021 года № 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» определено, что в случае если нормативным правовым актом, устанавливающим конкретное полномочие органа, предоставляющего государственную услугу, предусмотрено принятие отдельного нормативного правового акта, устанавливающего порядок осуществления такого полномочия, наряду с разработкой этого нормативного правового акта подлежит утверждению административный регламент предоставления соответствующей государственной услуги.

Таким образом, урегулирование функции по оказанию государственной и (или) муниципальной услуги путем утверждения соответствующего порядка не исключает, а, напротив, предполагает разработку соответствующего административного регламента. Это подтверждается, к примеру, тем фактом, что наряду с Правилами государственной регистрации транспортных средств в регистрационных подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденными Постановление Правительства РФ от 21.12.2019 года № 1764, устанавливающими единый порядок государственной регистрации транспортных средств, разработан и применяется Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по регистрации транспортных средств, утвержденный Приказом МВД России от 21.12.2019 года № 950.

Кроме того, прокурором представлены доказательства, подтверждающие разработку и утверждение соответствующих административных регламентов в других субъектах Российской Федерации, что опровергает довод административного ответчика об отсутствии распорядительных полномочий у Инспекции по утверждению административного регламента.

С учетом изложенного, а также исходя из того, что функция Инспекции по выдаче заключения о соответствии или несоответствии указанного раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения отвечает признакам государственной услуги, о чем обоснованно указал прокурор в исковом заявлении, административный ответчик обязан разработать административный регламент осуществления функций по предоставлению такой услуги, поскольку в силу положений ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, а согласно положениям ч. 1 ст. 13 этого же Закона разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для отказа в удовлетворении исковых требований.

В соответствии со ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

С учетом приведенных выводов судебной коллегии решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении исковых требований прокурора.

В исковом заявлении прокурор просил обязать Инспекцию утвердить регламент в срок до 31.01.2022 года. Данная дата на момент рассмотрения апелляционного представления не является актуальной, а потому судебная коллегия полагает возможным установить срок 3 месяца с момента вступления в законную силу судебного акта.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 8 ноября 2021 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым административные исковые требования прокуратуры Оренбургской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области, выразившееся в неразработке и непринятии административного регламента по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения.

Обязать Инспекцию государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области в течение 3 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда разработать и принять административный регламент по оказанию государственной услуги о согласовании соответствия раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: