Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 12 января 2022 года апелляционные жалобы Администрации Богородского городского округа Московской области и Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области на решение Ногинского городского суда Московской области от 30 июля 2021 года по делу по административному иску Ногинского городского прокурора Московской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Администрации Богородского городского округа Московской области о признании недействующим Документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа Московской области на 2021 год, утвержденного постановлением Администрации Богородского городского округа Московской области от <данные изъяты><данные изъяты>.

Заслушав доклад судьи Вороновой М.Н.,

объяснения представителя Администрации Богородского городского округа Московской области – ФИО1, представителя Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области – ФИО2, представителя Ногинской городской прокуратуры Московской области – Корнилова П.С., представителя ООО «БСК-5» - ФИО3,

установила:

Ногинский городской прокурор обратился в Ногинский городской суд Московской области с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Администрации Богородского городского округа Московской области от <данные изъяты><данные изъяты> «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа».

В обоснование административного иска указал, что указанный выше нормативно-правовой акт является незаконным, так как не опубликован на официальном сайте органа местного самоуправления Богородского городского округа; при разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров административным ответчиком не соблюдены Методические рекомендации по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные заместителем Министра транспорта РФ <данные изъяты>; документ планирования не содержит сведений о территории планируемых регулярных перевозок; НПА противоречит постановлению Администрации Богородского городского округа <данные изъяты> от <данные изъяты> «Об утверждении порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа», - в последнем отсутствуют основания для отмены муниципального маршрута.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, прокурор указывал, что действует в интересах неопределенного круга лиц, - пассажиров, пользующихся отменяемыми маршрутами, поскольку, по мнению прокурора, увеличивается вероятность возникновения долгого ожидания (скопления) пассажиров на остановках транспортных средств, опоздания на работу, переполненности транспортных средств.

В ходе судебного разбирательства представитель органа прокуратуры преимущественно ссылался на нарушение прав ООО «БСК-5», которое на момент издания оспариваемого постановления и разрешения спора судом осуществляло перевозки пассажиров и багажа по запланированным к отмене маршрутам.

Решением Ногинского городского суда Московской области от 30 июля 2021 года административный иск удовлетворен; суд признал недействующим с момента принятия Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа Московской области на 2021 год, утвержденный постановлением Администрации (ошибочно указано – главы) Богородского городского округа Московской области от 28.12.2020 <данные изъяты>.

В апелляционных жалобах Администрация Богородского городского округа Московской области и Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области просят об отмене данного решения, ссылаясь на ошибочную оценку судом фактических обстоятельств дела, неверное применение материального закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и письменных возражений прокурора и ООО «БСК-5» на жалобы, судебная коллегия пришла к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции. Данная компетенция определена частью 1 статьи 39 КАС РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (часть 6 статьи 208 КАС РФ).

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела усматривается, что постановлением Администрации Богородского городского округа Московской области от <данные изъяты><данные изъяты> утвержден Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа Московской области на 2021 год (далее – Документ планирования). В разделе II Документа планирования «Перечень мероприятий по установлению, изменению или отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок» запланирована с <данные изъяты> отмена 4-х маршрутов регулярных перевозок на территории Богородского городского округа Московской области, а именно: <данные изъяты>(76) <данные изъяты><данные изъяты> – <данные изъяты> – <данные изъяты><данные изъяты>(<данные изъяты><данные изъяты> – <данные изъяты>, <данные изъяты><данные изъяты>

Признавая оспариваемый прокурором НПА недействующим, суд первой инстанции исходил из того, что он противоречит части 3 статьи 12 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ), а также пунктам 24, 25, 26 Раздела IV Порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Богородского городского округа № 4375 от 31.12.2019. Следовательно, суд установил самостоятельные, отличные от заявленных прокурором, основания для признания оспариваемого НПА незаконным.

Действительно, в силу части 3 статьи 62 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Так, согласно части 4 статьи 180 КАС РФ в мотивировочной части решения суда должны быть указаны, в числе прочего, обстоятельства административного дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

В нарушение указанных выше положений процессуального закона суд первой инстанции в принципе не исследовал и не дал оценку доводам и доказательствам прокурора, приведенным в обоснование заявленного административного иска. Кроме того, суд ничем не мотивировал свое решение признать оспариваемый НПА недействующим в полном объеме, хотя фактически доводы прокурора были связаны с оспариванием законности только Раздела II Документа планирования.

Вопреки утверждению прокурора, оспариваемое постановление размещено на официальном Интернет-портале администрации городского округа http://bogorodsky-okrug.ru, опубликовано в газете "Богородские вести», - так, как это предусмотрено самим постановлением. Указанное обстоятельство подтвердили судебной коллегии все участники процесса.

В соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 настоящей статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 4 указанной выше статьи подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

При этом статья 3 Закона к уполномоченным органам местного самоуправления относит органы местного самоуправления, уполномоченные муниципальным нормативным правовым актом на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых настоящим Федеральным законом на органы местного самоуправления; документом планирования регулярных перевозок является нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона № 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В силу статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статей 7 и 33 Устава Богородского городского округа Московской области, принятого решением Совета депутатов Богородского городского округа МО от 18.12.2018 N 99/9, именно к полномочиям администрации городского округа как исполнительно-распорядительного органа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Следовательно, оспариваемый прокурором НПА принят компетентным органом местного самоуправления.

Ссылка прокурора на несоблюдение административным ответчиком Методических рекомендаций по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных заместителем Министра транспорта РФ 30.06.2020, является несостоятельной: согласно содержанию самих Рекомендаций они носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом. Также является несостоятельным, как не основанный на положениях закона, довод прокурора об отсутствии в Документе планирования сведений о территории планируемых к отмене маршрутов регулярных перевозок.

По смыслу части 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, имеющие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу.

Как было указано выше, оспариваемым НПА отмена 4-х маршрутов, перевозчиком по которым на момент принятия постановления № 3671 являлось ООО «БСК-5», была запланирована с <данные изъяты>. Материалы дела свидетельствуют, что указанное юридическое лицо было уведомлено о запланированной отмене маршрутов <данные изъяты> (л.д. 15, 16, том 1, л.д. 112, том 2), то есть более чем за сто восемьдесят дней.

Действительно, согласно части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства.

Вместе с тем, вопреки утверждению суда первой инстанции, на момент принятия оспариваемого НПА у ООО «БСК-5» имелось действующее свидетельство на осуществление перевозок по запланированным к отмене маршрутам со сроком действия до <данные изъяты>. В целях соблюдения интересов ООО «БСК-5», а также положений части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, администрация городского округа предложила юридическому получить свидетельства об осуществлении перевозок на срок с <данные изъяты> по <данные изъяты>, что и было обществом сделано. Выдача данных свидетельств обществом не оспорена.

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Одновременно статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 09.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По смыслу указанных выше правовых норм, органы местного самоуправления самостоятельно определяют содержание принимаемых ими правовых актов (нормативных и индивидуально-правовых). При этом уполномоченный орган принимает определенное решение, в том числе, с учетом экономической целесообразности, социальных и экологических факторов.

Из материалов дела усматривается, что основанием для принятия органом местного самоуправления оспариваемого НПА явилось уведомление Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области от декабря 2020 года о предстоящем установлении трех новых межмуниципальных маршрутов (проходят по территории Богородского городского округа и городского округа Электросталь), которые будут дублировать муниципальные маршруты Богородского городского округа <данные изъяты><данные изъяты>, <данные изъяты>(<данные изъяты><данные изъяты> – <данные изъяты> – <данные изъяты><данные изъяты> – <данные изъяты>, <данные изъяты>(1354) <данные изъяты>

Вышеупомянутые межмуниципальные маршруты были установлены распоряжением Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры <данные изъяты> от <данные изъяты><данные изъяты>-р (л.д. 89-91, том 1), в июне 2021 года проведен открытый конкурс на право осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортам по вновь установленным маршрутам. Конкурс состоялся; как пояснили судебной коллегии участники процесса, победитель конкурса осуществляет перевозку пассажиров и багажа по новым маршрутам, ООО «БСК-5» участие в конкурсе не принимало.

Нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление противоречит пунктам 24, 25, 26 Раздела IV Порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Богородского городского округа <данные изъяты> от <данные изъяты> (л.д. 29-30, том 1): согласно части 4 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются отмененными со дня исключения сведений о данных маршрутах соответственно из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок; оспариваемый прокурором НПА не является решением об исключения сведений о маршрутах № <данные изъяты> из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок. В любом случае и Федеральный закон № 220-ФЗ, и постановление Администрации Богородского городского округа <данные изъяты> от <данные изъяты> гарантировали соблюдение прав ООО «БСК-5» как перевозчика на весь период действия выданного обществу свидетельства об осуществлении перевозок по определенному маршруту. Следует отметить, что на момент разрешения спора судом первой инстанции постановление Администрации Богородского городского округа <данные изъяты> от <данные изъяты> являлось утратившим силу (л.д. 92, том 1).

Довод прокурора о том, что оспариваемый НПА нарушает права неопределенного круга лиц, носит вероятностный, объективно ничем не подтвержденный характер. Кроме того, как было указано выше, введены и действуют новые межмуниципальные маршруты, дублирующие запланированные к отмене.

Учитывая изложенное выше, следует признать, что оспариваемый прокурором нормативно-правовой акт принят уполномоченным органом в рамках компетенции, с соблюдением необходимой процедуры, в целях решения вопросов местного значения городского округа; он облечен в надлежащую форму, опубликован в установленном порядке, прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга граждан не нарушает.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких данных постановленное по делу решение об удовлетворении иска прокурора нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.

Отменив судебный акт, судебная коллегия постановляет новое решение об отклонении заявленного Ногинским городским прокурором Московской области административного иска о признании недействующим постановления Администрации Богородского городского округа Московской области от <данные изъяты><данные изъяты> «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Богородского городского округа».

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ногинского городского суда Московской области от 30 июля 2021 года отменить.

Постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленного Ногинским городским прокурором Московской области административного иска - отказать.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи