Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 13 марта 2018 года административное дело по апелляционной жалобе администрации Чулымского района Новосибирской области на решение Чулымского районного суда Новосибирской области от 20 декабря 2017 г., которым административное исковое заявление прокурора Чулымского района Новосибирской области удовлетворено: признано незаконным бездействие администрации Чулымского района, выразившееся в непринятии мер по определению видов, объектов и мест отбывания осужденными лицами наказания в виде обязательных и исправительных работ; возложена обязанность на администрацию Чулымского района по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией определить виды обязательных работ, объекты для отбывания наказания в виде обязательных работ и места отбывания наказания в виде исправительных работ на территории Чулымского района Новосибирской области, в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Коневой Ю.А., объяснения представителя административного истца Еськовой Ю.С., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Чулымского района Новосибирской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства к администрации Чулымского района, с учетом уточнения административных исковых требований просил признать незаконным бездействие администрации Чулымского района Новосибирской области, выразившееся в непринятии мер по определению видов, объектов и мест отбывания осужденными лицами наказания в виде обязательных и исправительных работ. Обязать администрацию Чулымского района Новосибирской области по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией определить виды обязательных работ, объекты для отбывания наказания в виде обязательных работ и места отбывания наказания в виде исправительных работ на территории Чулымского района Новосибирской области, в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного иска указал, что прокуратурой Чулымского района Новосибирской области в октябре 2017 г. проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления Чулымского района Новосибирской области уголовно-исполнительного законодательства. В ходе прокурорской проверки установлено, что в нарушение положений ст.ст. 25, 39 УИК РФ, ст.ст. 49, 50 УК РФ, ч. 3 ст. 19 Федерального Закона от 06.10.2001 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» администрацией муниципального образования Чулымского района Новосибирской области по согласованию с Чулымским МФ ФКУ УИИ ГУФСИН России по Новосибирской области не определены виды и объекты, места, на которых осужденные должны отбывать наказание в виде обязательных и исправительных работ. Прокуратурой Чулымского района ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ на имя главы Чулымского района направлялась информация № в порядке ст. 9 Федерального Закона 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» о необходимости принятия мер по определению видов и объектов, мест отбытия обязательных и исправительных работ в соответствии с требованиями статей 39 и 50 УИК РФ. Главой Чулымского района Новосибирской области в адрес прокурора Чулымского района направлены письма от 28.07.2017 года № 486 и от 14.11.2017 № 757, согласно которым администрация Чулымского района возражает против исполнения возложенных на нее федеральным законодательством вышеуказанных обязанностей. Бездействие администрации Чулымского района Новосибирской области, выразившееся в неисполнении обязанности по определению видов и объектов, мест для отбывания осужденными лицами наказания в виде обязательных и исправительных работ, нарушает интересы государства на безусловное исполнение вступивших в законную силу приговоров суда, лишает Федеральную службу исполнения наказаний возможности надлежащим образом осуществлять свои полномочия, нарушает цели уголовного законодательства и задачи уголовно-исполнительного законодательства, а также нарушает права осужденных на порядок, сроки и условия отбывания наказания.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласилась администрации Чулымского района Новосибирской области.

В апелляционной жалобе содержится просьба об отмене решения Чулымского районного суда Новосибирской области от 20 декабря 2017 г. и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что устанавливая федеральным законодательством (ч. 1 ст. 49, ч. 1 ст. 50 УК РФ, ч. 1 ст. 25, ч. 1 ст. 39 УИК РФ, ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ, ч. 2 ст. 109.2 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»), положения о том, что места и объекты, перечень организаций для отбывания наказания в виде исправительных и обязательных работ и виды обязательных работ определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями и территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, соответственно, законодатель не указывает уровень органов местного самоуправления, имеющих право реализовывать указанные полномочия, в том числе, посредством принятия муниципальных правовых актов.

До возникновения спора об уровне органов местного самоуправления, уполномоченных определять места и объекты для отбывания осуждёнными наказания в виде обязательных и исправительных работ, виды обязательных работ, и вынесения актов прокурорского реагирования, указанные полномочия всегда реализовывались на уровне поселений Чулымского района Новосибирской области.

Апеллянт полагает, что судом первой инстанции при принятии оспариваемого решения не учтено, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов не могут наделяться отдельными государственными полномочиями иначе, как в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий необходимо принятие представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий (ч. 4.1 ст. 20 ФЗ № 131). При этом, органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 ФЗ № 131, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (ч. 5 ст. 20 ФЗ № 131).

Учитывая, что соответствующие федеральный закон не принят, а специальные требования, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перечисленные в статье 19 ФЗ № 131, в УК РФ, УИК РФ, КоАП РФ отсутствуют, не осуществляются государственный контроль и финансирование полномочий, положения статьи 19 ФЗ-131 к рассматриваемым правоотношениям не применимы.

Апеллянт указывает, что Министерством юстиции Новосибирской области сформирована правовая позиция, согласно которой установление для органов местного самоуправления полномочий по определению видов обязательных работ, объектов, на которых они отбываются, а также мест исправительных работ не является передачей отдельных государственных полномочий, предусмотренной статьей 19 ФЗ -131.

В настоящее время по результатам проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области, предусматривающих определение видов обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест исправительных работ Министерством юстиции Новосибирской области выносятся отрицательные экспертные заключения (абз. 2 п. 17 Положения организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области, утверждённого постановлением Правительства Новосибирской области от 15.04.2013 № 162-п), с указанием на необходимость отмены указанных правовых актов как принятых с превышением предоставленных органам местного самоуправления муниципальных районов полномочий.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции также не была принята во внимание выработанная Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция о недопустимости передачи исключительных полномочий Российской Федерации на иной уровень и правового регулирования предметов исключительного ведения Российской Федерации нормативными правовыми актами, не входящими в систему федерального законодательства, поскольку иное нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты «г», «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Разрешая возникший спор по существу, суд первой инстанции также не учёл, что на момент разрешения спора и вынесения оспариваемого решения правоотношения, связанные с реализацией мер государственного принуждения в виде исправительных и обязательных работ на территориях поселений района были полностью урегулированы на местном уровне - муниципальными правовыми актами таких поселений. При этом, административным истцом на указанные муниципальные правовые акты дважды выносились и один раз отзывались, как «ошибочно направленные» акты прокурорского реагирования в форме протестов. Вынося такие акты реагирования, административный истец не учитывал, что последние должны быть своевременны и преследовать цель не разрушения имеющихся работающих правоотношений, а помогать их развитию и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы, в том числе и посредством реализации права законодательной инициативы прокурора.

Установив в судебном заседании, что правоотношения, связанные с реализацией мер государственного принуждения в виде исправительных обязательных работ на территориях поселений района урегулированы правовыми актами исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления поселений района, суд первой инстанции в мотивировочной части решения указывает об отсутствии таковых актов на уровне представительных органов поселений района. При этом, намерения представительных органов местного самоуправления поселений района об участии в осуществлении отдельных государственных полномочий судом не выяснялись, материалами дела не подтверждены.

Апеллянт полагает, что при вынесении решения суд первой инстанции также допустил нарушения федерального законодательства (ч. 1 ст. 49, ч. 1 ст. 50 УК РФ, ч.1 ст.25, ч.1 ст.39 УИК РФ), устанавливающего, что органы местного самоуправления определяют исключительно: виды обязательных работ и объекты, на которых они отбываются; места отбывания наказания в виде исправительных работ для осужденных, не имеющих основного места работы; вышел за пределы заявленных требований, уточнённых административным истцом, и изложенных в дополнении к административному исковому заявлению (в порядке ст. 39 КАС РФ) от 18.12.2017 № 7-226-2017; не уточнил у административного истца надлежащего административного ответчика по делу, рассмотрев административное дело без определения круга и дальнейшего участия в нём всех заинтересованных лиц, права и обязанности которых были затронуты при его разрешении (уголовно-исполнительной инспекции, органов местного самоуправления поселений муниципального района, иных лиц).

Проверив законность и обоснованность решения суда, материалы дела в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Согласно части 1 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

В силу части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы по основному месту работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Согласно части 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации исправительные работы отбываются осужденным по основному месту работы, а осужденным, не имеющим основного места работы, в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

В силу статьи 71 Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (абзац 1 части 2).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, прокуратурой Чулымского района Новосибирской области проведена проверка соблюдения уголовно-исполнительного законодательства, по результатам которой установлено, что в нарушение приведенных положений законодательства, администрацией муниципального образования Чулымский район Новосибирской области по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией не определены конкретные учреждения, организации и места, на которых осужденные должны отбывать наказание в виде обязательных и исправительных работ.

Главе Чулымского района Новосибирской области 13.10.2017 и 25.10.2017 направлялась информация в порядке статьи 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о необходимости принятия мер по определению мест отбывания обязательных и исправительных работ.

28.07.2017 и 14.11.2017 г. главой Чулымского района Новосибирской области в адрес прокурора направлены письма, согласно которым администрация Чулымского района возражает против исполнения возложенных на нее федеральным законодательством обязанностей по определению мест отбывания наказания в виде исправительных и обязательных работ на территории Чулымского района Новосибирской области.

Постанавливая решение, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении требований административного иска.

Суд, руководствуясь положениями приведенных выше норм права, исходил из того, что исполнение отдельных государственных полномочий Российской Федерации в части определения вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания осужденными исправительных работ, в настоящем случае, отнесено к компетенции муниципального образования Чулымский район Новосибирской области.

Судебная коллегия находит выводы суда законными, обоснованными и соответствующими фактическим обстоятельствам.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом, вопреки доводам апелляционной жалобы, той же статьей установлено, что сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что осуществление сельскими поселениями отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, действующим законодательством не предусмотрено, так как закон прямо определяет, что отдельные государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления – муниципальным районам либо городским округам.

Принимая во внимание, что решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и являющегося обязательным для исполнения на территории муниципального образования, должно быть оформлено в виде муниципального правового акта (статья 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), позиция прокурора о необходимости принятия администрацией Чулымского района Новосибирской области соответствующего муниципального правового акта основана на законе. Кроме того, резолютивная часть решения суда не возлагает на административного ответчика обязанность принять муниципальный правовой акт.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, действующее законодательство допускает возможность использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (абзац 2 части 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Кроме того, необходимость финансовых затрат на осуществление данных полномочий, не установлена.

То обстоятельство, что положения федерального законодательства, которыми органам местного самоуправления переданы полномочия по определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания осужденными исправительных работ, не содержат всех перечисленных в части 6 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" условий, не является основанием для неисполнения требований федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Чулымского районного суда Новосибирской области от 20 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Чулымского района Новосибирской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи