Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Лазаревского района г. Сочи в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Краснодарского края с привлечением заинтересованных лиц: администрации Краснодарского края и администрации Лазаревского района г. Сочи об устранении нарушений федерального законодательства в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, признании бездействия незаконным

по апелляционной жалобе представителя Лысенко Е.А., действующей по доверенности Министерства природных ресурсов Краснодарского края, на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г.

Заслушав доклад судьи Диянова С.П., объяснения представителя административного ответчика – Калякина Р.В., действующего по доверенности Министерства природных ресурсов Краснодарского края, и представителя заинтересованного лица – Евсеенко В.Е., действующей по доверенности администрации Краснодарского края, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Стукова Д.Г., возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы,

установила:

Прокурор Лазаревского района г. Сочи в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края с привлечением заинтересованных лиц: администрации Краснодарского края и администрации Лазаревского района г. Сочи об устранении нарушений федерального законодательства в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, признании бездействия незаконным.

В обоснование своих требований указал, что в связи с неоднократными обращениями жителей <...> в администрацию Лазаревского района г. Сочи по вопросу разрушения берега реки Дагомыс подтопления прилегающих территорий, государственным унитарным предприятием «Управление берегоукрепительных и противооползневых работ» в сентябре 2004 г. проводилось обследование береговой полосы по ул. Ленинградская в районе жилых домов <...>, по результатам которого выявлено, что береговая полоса вдоль вышеуказанных жилых домов в процессе неоднократных паводковых воздействий подвергалась сильному разрушению на протяжении более 90 метров, в связи с этим под угрозой затопления находятся расположенные на береговой полосе жилые дома и прилегающая территория. С учетом комплекса природных условий неприятие срочных мер по проведению работ и созданию надежной защитной опояски береговой линии возможные паводки могут привести к затоплению близлежащих территорий и расположенных на них жилых домов. Участки береговой полосы реки Дагомыс у школы № <...>, у жилых домов <...>, у жилых домов №№ <...> по <...> являются аварийными и представляют угрозу для проживающих там людей.

<...> администрацией Лазаревского района г. Сочи в связи с поступающими обращениями граждан и жителей <...> произведено комиссионное обследование русла реки Дагомыс в районе жилых домов <...>, на основании которого зафиксирован факт постоянного длительного разрушения левого берега реки, из-за постоянных паводковых процессов, от которого осталось около 4-х метров. Дальнейшее разрушение может привести к смыву четырех рядом стоящих жилых домов, в связи с этим требуется проведение комплекса мер по возведению берегозащитных сооружений специализированной организацией. Администрацией Лазаревского района г. Сочи направлялись письма в администрацию г. Сочи, Министерство природных ресурсов Краснодарского края о результатах обследования русла реки Дагомыс мкр. Дагомыс Лазаревского района г. Сочи, требующих включения в план финансирования мероприятий на период 2015-2017 гг., по разработке проектной и рабочей документации для строительства берегозащитных сооружений и других работ, а также для принятия решения по выделению дополнительного финансирования с целью производства берегоукрепительных, противопаводковых работ на реке Дагомыс.

С <...> часов <...> Лазаревском районе г. Сочи произошло подтопление <...> в результате был причинен значительный материальный ущерб гражданам и муниципальному образованию - город Сочи, в г. Сочи вводился режим ЧС, также, на территории Лазаревского района г. Сочи вводился режим ЧС локального характера <...>

В результате бездействия администрации Краснодарского края и Министерства природных ресурсов Краснодарского края на протяжении более 10 лет, непринятия неотложных мер, направленных на предупреждение и предотвращение возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с негативным воздействием вод реки Дагомыс, не проведения берегоукрепительных и противопаводковых работ на береговой линии реки Дагомыс, в том числе рек Западный и Восточный Дагомыс, в результате произошедшей чрезвычайной ситуации <...> в Лазаревском районе г. произошло подтопление <...>, в том числе <...> Выявленные нарушения являются недопустимыми, поскольку создают условия нарушения прав граждан, а также свидетельствуют о неполноте и неэффективности использования должностными лицами соответствующих уполномоченных органов полномочий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного характера, что в свою очередь не обеспечивает выполнение задач в области защиты населения и территорий муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Прокурор Лазаревского района г. Сочи просил признать бездействие Министерства природных ресурсов Краснодарского края и администрации Краснодарского края по непринятию мер, направленных на предотвращение возникновения чрезвычайной ситуации <...> и минимизации последствий чрезвычайной ситуации, а также по организации и проведению строительных работ по укреплению берегов рек Восточный и Западный Дагомыс в местах возможного подтопления и паводка, в том числе по ул. <...>, а также <...>, незаконным; возложить на Министерство природных ресурсов Краснодарского края и администрацию Краснодарского края обязанность устранить нарушения законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера, определить финансирование, организовать и провести строительные работы по укреплению берегов рек Восточный и Западный Дагомыс в местах возможного подтопления и паводка, в том числе по <...>, а также <...>

В ходе судебного разбирательства Прокурор Лазаревского района г. Сочи уточнил исковые требования, отказался в части административного иска от требований к администрации Краснодарского края, оставив требования к Министерству природных ресурсов Краснодарского края. Уточненные исковые требования приняты судом.

Обжалуемым решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. заявленные уточненные исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель Лысенко Е.А., действующая по доверенности Министерства природных ресурсов Краснодарского края, просит отменить решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого судебного акта.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Попов М.Г., действующий по доверенности администрации Краснодарского края, также просит отменить решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвующий в деле, просит Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика Калякин Р.В., действующий по доверенности Министерства природных ресурсов Краснодарского края, поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме. Считает решения Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. незаконным и необоснованным. Полагает, что вывод суда о том, что Министерство обязано нести бремя ответственности за содержание водных объектов, ошибочен. Законодатель возложил обязанность по сохранению земельного участка на его собственника (пользователя). Следовательно, бремя ответственности за содержание земельных участков вдоль береговой линии в соответствии с законодательством возложено на собственников земельных участков и (или) арендаторов, а также органов местного самоуправления, предоставляющих участки, относящиеся к той или иной категории земель. Просил апелляционную жалобу удовлетворить, а обжалуемое судебное постановление - отменить.

Представитель заинтересованного лица Евсеенко В.Е., действующая по доверенности администрации Краснодарского края, также поддерживала доводы апелляционной жалобы в полном объеме. Считает решения Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. незаконным и необоснованным. Пояснила, что к водным объектам не относится полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса), водоохранные зоны и прибрежные (защитные) полосы. Бремя содержания принадлежащего Российской Федерации имущества (водных объектов) распространяется только в пределах береговой линии. Согласно публичной кадастровой карте земельные участки, примыкающие к береговым линиям рек Дагомыс, Западный и Восточный Дагомыс, относятся к категории земель поселений (земель населенных пунктов) и находятся как собственности физических, так и в собственности юридических лиц. Полагала, что доводы Министерства законные и обоснованные и подлежат удовлетворению. Просила апелляционную жалобу удовлетворить, а обжалуемое судебное постановление - отменить.

Прокурор отдела прокуратуры Краснодарского края Стуков Д.Г. в заключении поддержал доводы возражений на апелляционную жалобу. Полагает решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. законным и обоснованным. Указал, что в статье 8 Водного кодекса Российской Федерации приведен исчерпывающий перечень мероприятий не включающий в себя берегоукрепительные работы. Министерство не является специально уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим в установленном законом порядке реализацию государственной, региональной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и не обязано нести бремя ответственности за содержание водных объектов. Река Дагомыс в границах Российской Федерации расположена в пределах Краснодарского края, в связи с чем, полномочия Российской Федерации по предотвращению негативного воздействия вод переданы в силу закона органам государственной власти Краснодарского края, где осуществление данных полномочий возложено на Министерство природных ресурсов Краснодарского края. На основании вышеизложенного, Министерство природных ресурсов Краснодарского края является уполномоченным и ответственным лицом за предотвращение негативного воздействия вод. Бездействие Министерства природных ресурсов Краснодарского края в виде неисполнения своих обязанностей затрагивает интересы неопределенного круга лиц, касающиеся реализации их прав, несет угрозу жизни, здоровья, а также возможность причинения крупного материального ущерба имуществу, окружающей среде, в результате воздействия опасных факторов. Нашел, что апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения, а обжалуемое судебное постановление – без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в апелляционную инстанцию не явились, извещались судом апелляционной инстанции надлежащим образом, о причинах не сообщили и об отложении судебного заседания не просили, в связи с чем, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, заслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, проверив материалы настоящего дела, судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда приходит к следующему.

В соответствии с пунктами 1, 3, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда первой инстанции в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Как установлено, судом при разрешении названного выше административного искового заявления было допущено такого характера неправильное применение норм материального и процессуального права, которое повлияло на исход дела.

Пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Министерство природных ресурсов Краснодарского края является ответственным за предотвращение негативного воздействия вод. Бездействие Министерства природных ресурсов Краснодарского края в виде неисполнения своих обязанностей затрагивает интересы неопределенного круга лиц, касающиеся реализации их прав, несет угрозу жизни, здоровья, а также возможность причинения крупного материального ущерба имуществу, окружающей среде, в результате воздействия опасных факторов.

Довод административного ответчика о том, что основанием для обращения являлась чрезвычайная ситуация в границах муниципального образования Лазаревский район г. Сочи, финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций является расходным обязательством муниципального образования - суд признал несостоятельным, так как спор между сторонами возник в рамках отношений, которые регулируются водным законодательством.

Доводы ответчика, что мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод носят плановый характер и будут проведены в рамках государственной программы Краснодарского края «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов, развитие лесного хозяйства», суд не посчитал основанием для неисполнения своих обязательств органом государственной власти субъекта, в связи с тем, что государственный программы не должны полностью подменять обязанности органов государственной власти субъектов Краснодарского края по предотвращению негативного, воздействия вод. Водным законодательством уполномоченному органу в сфере водных отношений предписано соблюдать требования федерального законодательства в области водных отношений и не допускать нарушения прав и законных интересов граждан по обеспечению их жизни и здоровья, сохранности имущества.

Суд также посчитал, что в обязанность Министерства природных ресурсов Российской Федерации входят обращения в Федеральное агентство водных ресурсов с просьбами о выделении средств нераспределенного резерва, что не было сделано.

При этом, к доводам ответчика об отсутствии обращения администрации Лазаревского района г. Сочи в установленном порядке для выделения необходимого финансирования суд относя критически.

С такими преждевременными выводами суда согласиться нельзя.

В статье 26 Водного Кодекса Российской Федерации закреплено, что полномочия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, полностью расположенных на территории субъектов Российской Федерации, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанные меры осуществляются за счет средств федерального бюджета и включают в себя определенный приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 61 перечень мероприятий, который является закрытым, расширению и иному толкованию не подлежит и при этом не включает в себя берегоукрепительные работы.

Вместе с тем, мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод носят плановый характер и реализуются путем их включения в государственную программу Краснодарского края «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов, развитие лесного хозяйства», на основании Порядка планирования бюджетных ассигнований министерства природных ресурсов Краснодарского края (приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 13 мая 2014 года № 692).

Как следует из материалов дела, главам муниципальных образований предлагалось предоставить обосновывающий комплект документов, необходимых для включения в план бюджетных ассигнований на плановый период в установленный Порядком срок.

Однако соответствующие документы с заявлением о необходимости проведения работ по предотвращению негативного воздействия вод от муниципального образования Лазаревский район в Министерство не предоставлялись.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что вывод суда о том, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации обязано осуществить берегоукрепление рек Восточный и Западный Дагомыс в связи с осуществлением им полномочий в области предотвращения негативного воздействия вод, необоснован.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации не является специально уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим в установленном законодательством порядке реализацию государственной, региональной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, основанием для обращения прокурора с исковым заявлением является чрезвычайная ситуация, так как спорные правоотношения связаны с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Учитывая, что чрезвычайная ситуация носила муниципальный характер, то есть в границах (на территории) муниципального образования Лазаревский район г. Сочи, то в соответствии со статьей 24 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон № 68-ФЗ) финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций является расходным обязательством муниципального образования.

Аналогичные положения отражены и в пункте «г» части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ, в которых закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 21 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также установлено, что полномочия по организации и осуществлению мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относятся к вопросам местного значения муниципального района.

При этом Министерство природных ресурсов Краснодарского края не является органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Учитывая изложенное выше, судебная коллегия полагает, что судом не дана надлежащая оценка доводу административного ответчика о том, что не Министерство природных ресурсов Краснодарского края является ответчиком по данному спору, а администрация муниципального образования Лазаревский район г. Сочи в силу своих полномочий в области предупреждения чрезвычайных ситуаций обязана принимать меры для защиты населения и территории муниципального образования, в том числе путем строительства берегозащитных сооружений.

При этом суд также оставил без внимания вопрос об источнике финансирования указанных полномочий и не выяснил за счет какой казны такое финансирование должно осуществляться.

Кроме того, суд также не учел, что при недостаточности денежных средств на мероприятия по предупреждению чрезвычайной ситуации муниципальному образованию, прежде всего, необходимо руководствоваться постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31 марта 2005 г. № 273 «О финансировании мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий в крае за счет средств, выделяемых из федерального и краевого бюджетов».

При этом специально уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим в установленном законодательством порядке реализацию государственной, региональной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является Министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций Краснодарского края.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия находит вывод суда о том, что именно Министерство природных ресурсов Краснодарского края является единственным и надлежащим ответчиком по данному спору, вызывающим сомнения.

Между тем, в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации к водным объектам не относится полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса), водоохранные зоны и прибрежные (защитные) полосы. Указанное прокурором в исковом заявлении бремя содержания принадлежащего Российской Федерации имущества (водных объектов) распространяется только в пределах береговых линии.

Согласно публичной кадастровой карте земельные участки, примыкающие к береговым линиям рек Дагомыс, Западный и Восточный Дагомыс, относятся к категории земель поселений (земель населенных пунктов) и находятся как в собственности физических, так и в собственности юридических лиц.

Статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлена обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в целях охраны земель проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель.

Таким образом, законодатель возложил обязанность по сохранению земельного участка на его собственника (пользователя).

Следовательно, бремя ответственности за содержание земельных участков вдоль береговой линии в соответствии с законодательством возложено на собственников земельных участков и (или) арендаторов, а также органов местного самоуправления, предоставляющих участки, относящиеся к той или иной категории земель.

Суд данное обстоятельство также оставил без внимания.

В соответствии с протоколом судебного заседания от 01 июля 2016 г. в судебное заседание явились прокурор, представитель Калякин Р.В., действующий по доверенности Министерства природных Краснодарского края, представитель Перекрестов П.А., действующий по доверенности администрации Лазаревского внутригородского района г. Сочи. Администрация Краснодарского края в судебное заседание не явилась, была извещена надлежащим образом. Об отсутствие иных лиц, участвующих в деле, в протоколе не указано (л.д. <...>).

Таким образом, установлено, что в материалах дела отсутствуют какие-либо достоверные сведения о том, что администрация г. Сочи, необходимость участия которой в качестве заинтересованного лица объективно усматривается, надлежащим образом была привлечена к участию в деле и своевременно и надлежащим образом извещались судом о времени и месте судебного заседания.

Неучастие в деле лишило администрацию г. Сочи возможности предоставить суду доказательства незаконности заявленных прокурором Лазаревского района г. Сочи исковых требований, свои пояснения и возражения относительно искового заявления, тем самым были нарушены ее права и законные интересы.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела и выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права существенными, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможно восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов участников процесса, в связи с чем, состоявшееся по делу судебное постановление подлежит отмене.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, правильно определить субъективный состав участников административного дела, решить вопрос о привлечении в качестве ответчика администрацию г. Сочи, и вынести по делу законное и обоснованное судебное постановление.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 01 июля 2016 г. отменить, административное дело по административному иску прокурора Лазаревского района г. Сочи в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Краснодарского края с привлечением заинтересованных лиц: администрации Краснодарского края и администрации Лазаревского района г. Сочи об устранении нарушений федерального законодательства в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, признании бездействия незаконным направить на новое рассмотрение по существу в тот же районный суд в ином составе суда.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Председательствующий

Судьи