Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3 на решение Свердловского районного суда Костромской области от 17 июля 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО2, ФИО3 к Думе города Костромы об оспаривании бездействия по организации общественного контроля над органами местного самоуправления отказано.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н, выслушав объяснения ФИО2 и ФИО1, действующего и как представитель по доверенности ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать незаконным бездействие членов совета Общественной палаты при Думе города Костромы ФИО4 (председатель совета), Рейха В.Г. (заместитель председателя совета), ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, выразившегося в непринятии мер с 25 марта 2016 года по осуществлению общественного контроля за органами местного самоуправления города Костромы, признать незаконным бездействие Думы города Костромы с 2014 года по формированию органов общественного контроля в отношении органов местного самоуправления города Костромы, обязать членов совета Общественной палаты, являющейся субъектом общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, действующей при Думе города Костромы, принять в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу меры к организации общественного контроля над органами местного самоуправления в предусмотренных законом формах.

Требования мотивированы тем, что Федеральным законом от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлены правовые основы организации и осуществления общественного контроля, в том числе за деятельностью органов местного самоуправления, право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, задачи и принципы общественного контроля, субъекты общественного контроля, в число которых входят общественные палаты различных уровней, деятельность которых регулируется Федеральным законом №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Деятельность Общественной палаты при Думе города Костромы регулируется Положением об Общественной палате при Думе города Костромы, утвержденным решением Думы города Костромы от 26.11.2015 г. №253. Для подготовки и проработки конкретных вопросов деятельности Общественной палаты могут образовываться комиссии, рабочие группы. В состав комиссий входят члены Общественной палаты, в состав рабочих групп могут входить члены Общественной палаты, представители общественных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты.

Вопросов к законности формирования Общественной палаты не имеется.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Положения об Общественной палате при Думе города Костромы» от 26.11.2015 г. основная нагрузка по организации деятельности Общественной палаты лежит на совете Общественной палаты. Поскольку формирование Общественной палаты возложено законом на Думу города Костромы, то группой граждан – жителей города Костромы через запросы главе города Костромы ФИО9 выяснялось, созданы ли в Общественной палате группы общественного контроля. В ответе №01-20/1277 от 17.11.2017 г. на запрос от 18.10.2017 г. глава города Костромы сообщил, что Общественной палатой при Думе города Костромы группы общественного контроля не созданы. Статьей 32 Конституцией Российской Федерации предусмотрено право граждан участвовать в управлении делами государства, под которым понимается участие граждан в контроле над органами власти с говоренными в законах ограничениями. На протяжении всего периода существования Общественной палаты ее деятельность в сети Интернет на официальном сайте Думы города Костромы освещена только названным выше Положением. На запрос от 22 ноября 2017 года им были предоставлены Регламент Общественной палаты, состав совета Общественной палаты, отчет Общественной палаты за 2016 год. Данных о формировании контрольных общественных органов любой формы не имеется, таким образом, права административных истцов нарушены, а над органами власти общественный контроль отсутствует. Бездействием Общественной палаты и, в частности, ее совета, как органа осуществляющего основную деятельность, административные истцы лишены возможности осуществлять контроль над органами власти. Состав Общественной палаты утвержден протоколом заседания Общественной палаты при Думе города Костромы от 25 марта 2016 года. С момента избрания совет Общественной палаты бездействовал.

Определением судьи Свердловского районного суда г. Костромы от 03 июня 2018 года административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3 к Думе города Костромы принято к производству в части требований об оспаривании бездействия по организации общественного контроля над органами местного самоуправления, в части требований к совету Общественной палаты при Думе города Костромы в лице его членов ФИО4, Рейха В.Г., ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8 об оспаривании бездействия отказано в принятии.

По ходатайству истцов к участию в деле в качестве заинтересованного лица допущен ФИО10

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе ФИО1, ФИО2, ФИО3 просят решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск удовлетворить.

Указывают, что суд сделал вывод, что создание групп общественного контроля не является обязанностью ответчика, вмешательство Думы города Костромы в деятельность Общественной палаты недопустимо. Между тем, административные истцы не заявляли о том, что Дума города Костромы должна сама создать группы общественного контроля или, например, назначить общественного инспектора, поскольку Дума города Костромы не является субъектом общественного контроля. Таковыми являются только общественные палаты 3-х уровней. В дело представлены запросы-ответы главе города Костромы с 2014 года относительно формирования Общественной палатой групп общественного контроля, в которых констатировалось, что такие не созданы. Ничего также не известно о составе Общественной палаты, о членах совета Общественной палаты, об отчетах за истекшие годы, о планах работы, о днях заседаний – все эти сведения отсутствуют на официальном сайте Думы города Костромы. Вопрос об отсутствии информации о деятельности Общественной палаты не являлся предметом спора, а был затронут для иллюстрации роли, отведенной Общественной палате. Суд неправомерно поддержал позицию ответчика о том, что поскольку Общественная палата самостоятельна, то Дума города Костромы требовать от нее ничего не вправе, прямого указания закона для представительного органа осуществлять контроль за Общественной палаты нет. Не согласны с выводом суда о том, что истцы не доказали нарушение своих прав. Судом не учтено, что совет Общественной палаты, его члены наделены отдельными публичными полномочиями. Спор в том, что эти лица не исполняются эти публичные полномочия.

В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель Думы города Костромы ФИО11 просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Статьей 32 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» граждане Российской Федерации (далее также - граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Согласно статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В силу частей 1 и 2 статьи 9 названного Закона №212-ФЗ субъектами общественного контроля являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного контроля.

Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований осуществляют общественный контроль в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 04 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах (статья 12 Закона №212-ФЗ).

Статья 15 Закона №212-ФЗ определяет, что общественные инспекции и группы общественного контроля осуществляют общественный контроль в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.

Полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Отношения, связанные с осуществлением общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Костромской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области, областных государственных организаций, муниципальных организаций регулируются Законом Костромской области от 25.02.2016 г. №70-6-ЗКО «Об общественном контроле в Костромской области».

Статьей 3 Закона Костромской области «Об общественном контроле в Костромской области» установлено, что субъектами общественного контроля в Костромской области являются:

1) Общественная палата Костромской области;

2) общественные палаты (советы) муниципальных образований Костромской области;

3) общественный совет при Костромской областной Думе, общественные советы при исполнительных органах государственной власти Костромской области (далее - общественные советы при органах государственной власти Костромской области).

Для осуществления общественного контроля в Костромской области могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные советы по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг;

3) общественные инспекции;

4) группы общественного контроля;

5) иные организационные структуры общественного контроля.

Частью 3 статьи 7 Закона Костромской области №70-6-ЗКО установлено, что общественные инспекции и группы общественного контроля создаются Общественной палатой Костромской области, иными субъектами общественного контроля, а также органами государственной власти Костромской области и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль (далее - организаторы общественных инспекций, групп общественного контроля).

24 февраля 2011 года Думой города Костромы принято решение №24 «Об Общественной палате при Думе города Костромы». Указанным решением Думы города Костромы создана Общественная палата при Думе города Костромы шестого созыва, а также утверждено Положение об Общественной палате при Думе города Костромы.

Частью 1 статьи 1 названного Положения (в редакции от 01.03.2018 г.) предусмотрено, что Общественная палата при Думе города Костромы (далее - Общественная палата) является субъектом общественного контроля, совещательным органом, осуществляющим обсуждение широкого круга общественно значимых проблем и внесение предложений по их решению. Общественная палата создается Думой города Костромы без образования юридического лица и осуществляет свою деятельность на общественных началах, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Костромской области, Законом Костромской области от 4 марта 2016 года №70-6-ЗКО «Об общественном контроле в Костромской области» (далее - Закон Костромской области «Об общественном контроле в Костромской области»), иными законами и иными нормативными правовыми актами Костромской области, Уставом города Костромы, муниципальными правовыми актами города Костромы и настоящим Положением.

Решение о создании Общественной палаты принимается Думой города Костромы (далее - Дума). Общественная палата создается на период полномочий Думы соответствующего созыва (часть 2 статьи 1 Положения).

Согласно с подпункту 4 пункта 1 статьи 2 Положения целями и задачами Общественной палаты являются обеспечение согласования интересов жителей города Костромы, общественных объединений и органов местного самоуправления города Костромы для решения общественно-политических и социально-экономических вопросов путем: осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления города Костромы (далее - органы местного самоуправления) в соответствии с настоящим Положением.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 2 в число функций Общественной палаты входит осуществление общественного контроля в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и иными федеральными законами, Законом Костромской области «Об общественном контроле в Костромской области» и иными законами Костромской области и муниципальными правовыми актами города Костромы.

Согласно подпункту 7 пункта 3 статьи 2 в целях реализации функций, возложенных на Общественную палату настоящим Положением, Общественная палата вправе при осуществлении общественного контроля:

а) осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и другими федеральными законами, Законом Костромской области «Об общественном контроле в Костромской области»;

б) выступать в качестве инициатора, организатора мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях;

в) запрашивать в соответствии с законодательством Российской Федерации у органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, необходимую для осуществления общественного контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

г) посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами Костромской области, муниципальными нормативными правовыми актами города Костромы, соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

д) подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации;

е) в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей в Костромской области и в органы прокуратуры;

ж) обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами;

8) пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и Костромской области, муниципальными правовыми актами города Костромы.

Пунктами 1 и 3 статьи 3 Положения установлено, что Общественная палата формируется в соответствии с настоящим Положением из двадцати трех граждан Российской Федерации. Члены Общественной палаты на первом заседании избирают совет Общественной палаты (далее - совет), который является постоянно действующим органом Общественной палаты.

Согласно пункту 8 статьи 3 Положения для подготовки и проработки конкретных вопросов деятельности Общественной палаты могут образовываться комиссии, рабочие группы. В состав комиссий Общественной палаты входят члены Общественной палаты. В состав рабочих групп Общественной палаты могут входить члены Общественной палаты, представители общественных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Положения основными формами работы Общественной палаты являются заседания Общественной палаты, заседания совета, комиссий и рабочих групп Общественной палаты. Работу Общественной палаты организует совет, председатель совета.

Разрешая заявленные административными истцами требования, суд первой инстанции, проанализировав обстоятельства дела и нормы законодательства, регулирующие спорные правоотношения, пришел к выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения.

При этом суд исходил из того, что создание групп общественного контроля, как и контроль за работой Общественной палаты при Думе города Костромы не являются обязанностью административного ответчика. В силу статьи 6 Закона №212-ФЗ общественный контроль осуществляется, в том числе на принципе самостоятельности субъектов общественного контроля и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организацией, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в связи с чем пришел к выводу, что вмешательство Думы города Костромы в деятельность Общественной палаты недопустимо.

Судом также принято во внимание, что административными истцами не представлены доказательства, подтверждающие нарушение прав, указанных ими в заявлении, которые носят декларативный характер.

Данные выводы судом мотивированы, имеющимся в деле доказательствам не противоречат, и судебная коллегия с ними соглашается.

Из материалов дела следует, что в целях обеспечения согласования интересов жителей города Костромы, общественных объединений и органов местного самоуправления города Костромы для решения общественно-политических и социально-экономических вопросов на основе нормативно-правого акта представительного органа муниципального образования городского округа города Костромы создана Общественная палата при Думе города Костромы.

Таким образом, Думой города Костромы реализовано право на создание субъекта общественного контроля.

Мнение административных истцов о том, что деятельность Общественной палаты при Думе города Костромы неэффективна либо отсутствует, не указывает на бездействие административного ответчика по формированию органов общественного контроля. Проверка деятельности субъекта общественного контроля по оказанию воздействия на принятие решений органами местного самоуправления с целью учета общественного мнения и защиты общественных интересов не относится к компетенции Думы города Костромы.

Как обоснованно указано в обжалуемом решении суда первой инстанции, действующим законодательством не определяются властные полномочия представительного органа муниципального образования по образованию организационных структур общественного контроля.

В соответствии с частями 4 и 8 статьи 7 Закона Костромской области №70-6-ЗКО вопросы формирования и создания общественных инспекций, групп общественного контроля находятся в ведении их организатора, в частности, таким организатором может выступать Общественная палата при Думе города Костромы, т.е. сам субъект общественного контроля.

Учитывая, что в силу действующего законодательства, в частности, части 9 статьи 226 и части 2 статьи 227 КАС РФ основанием для удовлетворения заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность таких обстоятельств, как несоответствие оспариваемых решения, действия (бездействия) закону и нарушение ими прав и свобод административного истца и необходимость в их восстановлении, а также то, что совокупность перечисленных обстоятельств в данном деле отсутствует, суд правомерно отказал административным истцам в удовлетворении их требований.

Административные истцы, будучи заинтересованными в том, чтобы участвовать в осуществлении общественного контроля, не лишены права лично либо путем объединения в той или иной организационно-правовой форме реализовать свои законные интересы на участие в деятельности по осуществлению общественного контроля.

Поскольку доводы апелляционной жалобы не опровергают содержащиеся в решении выводы, нормы материального права судом применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к вынесению незаконного решения не допущено, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 17 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3 – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: