Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования город Медногорск Оренбургской области и апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «ВодоСнабжение» на решение Медногорского городского суда Оренбургской области от 17 января 2018 года по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Медногорский электротехнический завод «Уралэлектро» о признании недействующими распоряжения главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р и утвержденных им условий приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска.

Заслушав доклад судьи Солопьева В.И., судебная коллегия

установила:

открытое акционерное общество «Медногорский электротехнический завод «Уралэлектро» (далее – ОАО «Уралэлектро») обратилось в Медногорский городской суд Оренбургской области с административным исковым заявлением о признании распоряжения главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р и утвержденных им условий приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, противоречащими федеральному законодательству, а именно Постановлению Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 года № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Правила № 644) недействующими, мотивируя тем, что данными актами нарушаются права, свободы и законные интересы истца в той мере, в которой последнему гарантированы свобода экономической деятельности. Несоответствие, по мнению истца, выражается в установлении оспариваемыми распоряжением и условиями уменьшенных в десятки и сотни раз допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, допущенных к сбросу в централизованные системы водоотведения, по сравнению с нормативными показателями и допустимыми концентрациями, установленными в Приложении к Правилам № 644.

Решением Медногорского городского суда Оренбургской области от 17 января 2018 года административное исковое заявление ОАО «Уралэлектро» удовлетворено. Суд постановил признать полностью недействующими распоряжение главы администрации города Медногорска от 27 марта 2007 года № 268-р и утвержденные им условия приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, с момента принятия.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования город Медногорск Оренбургской области просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Указывает, что оспоренное распоряжение от 27 марта 2007 года № 268-р было издано с учетом Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 года № 167 (далее - Правила № 167), пунктом 61 которых (в редакции, действующей в 2007 году) нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливались абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом следующих условий:

соблюдение норм предельно допустимых сбросов (ПДС) сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, установленных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) природоохранными органами;

обеспечение проектных и нормативных параметров очистки городских сточных вод на биологических очистных сооружениях (БОС) канализации;

техническая и технологическая возможности БОС очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ;

защита сетей и сооружений системы канализации.

В пункте 1 приложения к распоряжению данные условия продублированы, однако при разработке норм допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, принимаемых в канализацию г. Медногорска (пункт 7 приложения) фактически были учтены только первые три.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2015 года № 3 абзац 5 пункта 61 Правил № 167 (защита сетей и сооружений системы канализации) исключен, а нормативы, направленные на защиту сетей и сооружений систем канализации, установлены Правилами № 644.

В связи с этим вывод суда о том, что не исключение из расчетов одного ранее учитываемого условия (защита сетей и сооружений системы канализации), которое теперь учитывается в плате по Правилам № 644, приведет к внесению абонентом одной и той же платы дважды – необоснован.

Также необоснован и неправомерен вывод суда о том, что после исключения из пункта 61 Правил № 167 пятого абзаца нормативы, установленные оспариваемым распоряжением, подлежали пересмотру в сторону установления новых более мягких, чем ранее требований, поскольку установленные нормативы разрабатывались в соответствии с установленными методиками, а правильность расчетов и их соответствие установленным методикам судом не проверялись.

Что касается формы издания оспариваемого правового акта, то администрация города Медногорска полагает, что издание нормативного правового акта не в форме постановления, а в форме распоряжения не может служить основанием для признания его недействительным. По вопросу опубликования распоряжения главы администрации города Медногорска от 27 марта 2007 года № 268-р административный ответчик указывает на осведомленность административного истца о издании этого распоряжения и ознакомлении с его содержанием.

Также с решением суда не согласилось ООО «ВодоСнабжение», в апелляционной жалобе просит его отменить. Указывает, что при производстве расчетов не были заложены условия «защиты сетей и сооружений системы канализации», в связи с чем пересмотру распоряжение главы администрации города Медногорска от 27 марта 2007 года не подлежало. Полагает, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления об установлении для абонентов нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод или делегировании соответствующего права организациями водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, предусматривающие порядок исчисления и взимания платы за их превышение, не могут быть отменены или признаны утратившими силу без одновременного принятия новых актов, устанавливающих нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод. В противном случае будут нарушены права неопределенного круга лиц.

В отзывах на апелляционные жалобы ОАО «Уралэлектро» просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика администрации муниципального образования город Медногорск Оренбургской области ФИО1 и представитель заинтересованного лица ООО «ВодоСнабжение» ФИО2, доводы апелляционных жалоб поддержали, просили решение суда отменить, в удовлетворении заявленных административным истцом требований отказать.

Представитель административного истца ОАО «Уралэлектро» ФИО3 возражала против удовлетворения апелляционных жалоб, просила решение суда оставить без изменения.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, выслушав явившихся лиц, заключение прокурора отдела прокуратуры Оренбургской области Трофимова А.А., полагавшего решение суда первой инстанции законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 части Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно статье 16 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. К видам негативного воздействия на окружающую среду, в частности, относятся сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1995 года № 1310 «О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов» (далее – Постановление № 1310) предусмотрено, что порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в систему канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов, определяют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусматривая меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.

В целях регулирования отношений между абонентами (заказчиками) и организациями ВКХ в сфере пользования централизованными системами водоснабжения и (или) канализации населенных пунктов Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 года № 167 утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (Правила № 167).

Согласно пункту 61 данных Правил № 167 (в редакции, действовавшей до 5 января 2015 года) нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией ВКХ с учетом следующих условий:

соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций ВКХ природоохранными органами;

обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации;

техническая и технологическая возможности очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ;

защита сетей и сооружений системы коммунальной канализации.

Полномочия органов местного самоуправления устанавливать нормативы воздействия на системы коммунального водоснабжения и канализации вытекают из прав и обязанностей собственника на эти объекты, а также из положений статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которыми предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, и положений пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, организация в границах городского округа водоотведения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что распоряжением главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р утверждены условия приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска (далее – условия приема загрязняющих веществ).

В соответствии с пунктом 1 условий приема загрязняющих веществ нормативы допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых предприятиями и организациями в городскую канализацию установлены с учетом следующих условий:

соблюдение нормативов предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ, утвержденных для организаций ВКХ;

обеспечение проектных и нормативных параметров очистки городских сточных вод на биологических очистных сооружениях канализации;

техническая и технологическая возможности биологических очистных сооружений очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ;

защита сетей и сооружений системы канализации.

Пунктом 7 условий приема загрязняющих веществ установлены перечень и нормы допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, принимаемых в канализацию г. Медногорска.

14 августа 2013 года вступили в силу Правила холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года № 644 ( Правила № 644).

Этим же Постановлением Правительства Российской Федерации признаны утратившими силу пункты 1 – 8, 10 – 18, 32 – 60, 63, 66, 68 и 72 - 94 Правил № 167, при этом пункты 9, 61, 62, 64, 65, 67 и 69 - 71 Правил № 167 сохраняют свое действие до настоящего времени.

В соответствии с пунктом 61 Правил № 167 (с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 5 января 2015 года № 3) нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом следующих условий:

соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства природоохранными органами;

обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации;

техническая и технологическая возможности очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ.

Согласно пункту 70 Правил № 167 расчеты абонентов с организацией водопроводно-канализационного хозяйства за отпуск (получение) питьевой воды и прием (сброс) сточных вод и загрязняющих веществ в пределах и сверх установленных лимитов водопотребления и нормативов водоотведения и сброса загрязняющих веществ производятся в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Как установлено пунктом 1 Постановления № 1310 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов (далее именуются - абоненты), предусматривая меры экономического воздействия за ущерб, наносимый окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.

Таким образом, в настоящее время одновременно действуют и подлежат применению два вида требований (нормативов) к составу и свойствам сточных вод абонентов:

- нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, устанавливаемые в соответствии с Правилами № 167;

- требования к составу и свойствам сточных вод абонентов, предусмотренные приложением № 5 к Правилам № 644.

Указанные требования к составу и свойствам сточных вод абонентов имеют различную правовую природу и целевую направленность: нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод направлены на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду (водные объекты), а требования к составу и свойствам сточных вод абонентов, предусмотренные приложением № 5 к Правилам № 644 - на предотвращение негативного воздействия на централизованные системы водоотведения. Экономическое стимулирование абонентов к соблюдению указанных требований (нормативов) обеспечивается взиманием организациями ВКХ двух самостоятельных видов платы:

- платы за превышение нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, порядок исчисления и взимания которой в соответствии с Правилами № 167 и Постановлением № 1310 определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения, порядок расчета и взимания которой устанавливается Правилами № 644.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 5 января 2015 года № 3 плата за превышение нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, порядок исчисления и взимания должны определяться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом только 3 условий:

обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации;

В связи с этим ранее утвержденные распоряжением администрации от 27 марта 2007 года № 268-р нормативы, которые разрабатывались и с учетом условия защиты сетей и сооружений системы канализации, в настоящее время стали неактуальными. При этом не исключение из расчетов одного ранее учитываемого условия защиты сетей и сооружений системы канализации, которое теперь учитывается в плате по Правилам № 644, приведет к внесению абонентом - ОАО «Уралэлектро» одной и той же платы дважды.

Поскольку администрация муниципального образования город Медногорск не пересмотрела нормативы в сторону установления новых, более мягких, чем ранее требований, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение не может быть признано соответствующим пункту 61 Правил № 167 в редакции, действующей с 5 января 2015 года.

Кроме того, суд первой инстанции указал на нарушение Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части соблюдения порядка опубликования распоряжения главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р, так как полный текст приложения к данному распоряжению – условий приема загрязняющих веществ опубликован не был.

Также, суд пришел к выводу о нарушении формы оспариваемого правового акта, то есть издание оспариваемого правового акта в форме распоряжения, а не в форме постановления, что также влечет за собой признание его недействующим.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они не противоречат положениям закона, регулирующего спорные правоотношения, и сделаны на основе установленных по делу обстоятельств, приведенных в решении суда.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Администрация г. Медногорска не представила доказательства приведения условий приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, утвержденных распоряжением главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р, в соответствие с пунктом 61 Правил № 167 в редакции от 5 января 2015 года, исключения из расчетов нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод условия о защите сетей и сооружений системы канализации, которое теперь учитывается в плате по Правилам № 644, следовательно, суд первой инстанции правомерно констатировал возможность взимания с абонента - ОАО «Уралэлектро» одной и той же платы дважды и соответственно наличие основания для признания названного распоряжения с приложением - условиями приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, недействующими в силу требований пункта 3 части 8 статьи 213, пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Условия приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, утвержденные распоряжением главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р, содержат нормативы допустимых концентраций загрязняющих веществ сточных вод, отводимых предприятиями и организациями в городскую канализацию, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Из материалов дела видно, что официальный текст распоряжения главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р был опубликован в периодическом печатном издании – газете «Медногорский рабочий» от 3 апреля 2007 года без приложения - условий приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска.

Между тем, административным истцом оспаривается пункт 1 неопубликованного приложения к указанному распоряжению - условий приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, устанавливающий нормативы допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых предприятиями и организациями в городскую канализацию с учетом, в том числе условия - защиты сетей и сооружений системы канализации.

Кроме того, оспариваемый нормативный акт издан в форме распоряжения, тогда как в соответствии с пунктом 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в ходе рассмотрения дела установлены существенные нарушения к процедуре принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства, хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь разъяснениями, содержащимися в абзаце третьем пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, а также тем, что утвержденные распоряжением главы администрации города Медногорска Оренбургской области от 27 марта 2007 года № 268-р условия приема загрязняющих веществ в сточных водах, отводимых абонентами в систему канализации г. Медногорска, не были официально опубликованы, пришел к верному выводу о признании данных распоряжения и утвержденных им условий недействующими со дня их принятия.

Довод апелляционной жалобы ООО «ВодоСнабжение» о невозможности отмены или признания утратившими силу указанных распоряжения и принятых им условий без одновременного принятия новых актов, устанавливающих нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, поскольку в противном случае будут нарушены права неопределенного круга лиц, не может быть признан обоснованным и применимым в рассматриваемом случае.

Нарушение порядка принятия нормативного правового акта является безусловным основанием признания его недействующим.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Медногорского городского суда Оренбургской области от 17 января 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: