Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, заместителю главы городского округа – город Волжский Волгоградской области начальнику правового управления ФИО2 об оспаривании нормативного правового акта

по апелляционным жалобам административногоответчика администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, заинтересованного лица ФИО3

на решение Волжского городского суда Волгоградской области от 04 декабря 2017, которым административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Сергеева С.С., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области от 29 июня 2017 года № 3990 «Об утверждении документации «Проект планировки с проектом межевания территории для автомобильной дороги по ул. Шоссейная, ограниченной ул. Набережная и ул. Западная на о. Зеленый, г. Волжский, Волгоградская область».

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 04 декабря 2017 года административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено: признано не действующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу постановление администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области от 29 июня 2017 года № 3990 «Об утверждении документации «Проект планировки с проектом межевания территории для автомобильной дороги по ул. Шоссейная, ограниченнойул. Набережная и ул. Западная на о. Зеленый, г. Волжский, Волгоградская область» (далее - Постановление № 3990).

На администрацию городского округа – город Волжский Волгоградской области возложена обязанность опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления в газете «Волжский муниципальный вестник» и на официальном сайте администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области.

В апелляционных жалобах административный ответчик администрация городского округа – город Волжский Волгоградской области, заинтересованное лицо ФИО3 ставят вопрос об отмене судебного акта, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска. По мнению подателей апелляционных жалоб, вывод суда об отсутствии полномочий на подписание оспариваемого нормативного правового акта у заместителя главы администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области ФИО2, является необоснованным. Постановлением главы администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 07 июля 2016 года № 4010 «О распределении обязанностей между руководителями администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области» на заместителя главы администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области ФИО2 возложены полномочия по подписанию постановлений администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области об утверждении документации «Проект планировки и межевания застроенной территории». В этой связи заявители полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, заинтересованным лицом ФИО3 в апелляционной жалобе указанно на то, что оспариваемое ФИО1 постановление не является нормативным правовым актом, в этой связи судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела. Полагает, что проверка законностипостановления № 3990 должна была осуществляться судом в рамках положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ, предполагающей возможность удовлетворения административного иска лишь при наличии установленного факта нарушения закона, повлекшего нарушение права. Заявитель считает, что поскольку факты нарушения прав административного истца не установлены, то установление одного лишь факта нарушения закона - подписание оспариваемого постановления неуполномоченным лицом, не является основанием для удовлетворения административного иска.

В письменных возражениях на апелляционные жалобы прокурор, участвующий в деле ФИО4, административный истец ФИО1 в лице представителя ФИО5 просят в удовлетворении апелляционных жалоб отказать, указывают на законность постановленного по делу решения.

В судебном заседании представитель административного ответчика администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, представляющая также интересызаинтересованного лица Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, ФИО6 доводы апелляционной жалобы поддержала, не возражала против удовлетворения апелляционной жалобы заинтересованного лица ФИО3

Представитель заинтересованного лица ФИО3- ФИО7 доводы апелляционной жалобы поддержала, против удовлетворения апелляционной жалобы административного ответчика администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области не возражала.

Административный истец ФИО1 против удовлетворения апелляционных жалоб возражала.

Административный ответчик заместитель главы городского округа – город Волжский Волгоградской области, начальник правового управления ФИО2, заинтересованные лица ФИО8, ФИО3, ФИО9 в судебное заседание не явились, о рассмотрении дела извещены.

Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.

Удовлетворяя заявленные административным истцом ФИО1 требования и признавая недействующим Постановление № 3990, суд пришел к выводу о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку он подписан неуполномоченным должностным лицом.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, в том числе соблюдение требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит, в том числе выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В соответствии с положениями статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с частями 12, 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа направляет соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа подготовленную документацию по планировке территории, протокол общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний не позднее чем через пятнадцать дней со дня проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетомуказанных протокола и заключения.

Указанные положения закреплены и в «Городском положении «Правила землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области» от 15.10.2009 № 480-ВГД (принято постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 09.10.2009 № 68/4) (далее Городское положение).

В соответствии с п. 3.2.8. Городского положения Глава городского округа с учетом заключения о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также протокола публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом указанных заключения и протокола

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемое Постановление № 3990, вопреки требованиям ст.46 ГрК РФ, п.3.2.8. Городского положения, утверждено заместителем главы администрации, начальником правового управления ФИО2

В соответствии с распоряжением главы администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области ФИО10 от 21 июня 2017 г. № 1013-ЛС, в период с 26 июня 2017 г. по 09 июля 2017 г. исполнение обязанностей главы городского округа – город Волжский Волгоградской области возложено на ФИО11

В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты (пункт 3 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно части 4 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Частью 6 названной статьи определено, что глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (часть 7 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Анализируя положения статьей 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что полномочия по изданию постановлений местной администрации об утверждении проекта планировки территории отнесены федеральным законодательством к полномочиям главы муниципального образования, а, следовательно, являются полномочиями исключительно главы муниципального образования и не могут быть переданы иным лицам, в том числе заместителям главы местной администрации.

С учетом изложенного суд правомерно отклонил довод представителя административного ответчика о том, что полномочия на подписание постановления об утверждении документации «Проект планировки и межевания застроенной территории» предоставлены ФИО2 на основании постановления от 07 июля 2016 г. № 4010 «О распределении обязанностей между руководителями администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области».

Принимая во внимание вышеуказанное, судебная коллегия находит необоснованными и доводы апелляционных жалоб о том, что положения Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержат каких-либо ограничений для главы муниципального образования (главы местной администрации) по наделению полномочиями на подписание правовых актов местной администрации должностных лиц местной администрации, как основанные наневерном толковании норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица ФИО12 о том, что оспариваемое ФИО1 постановление не является нормативным правовым актом, судебная коллегия находит основанным на неправильном толковании норм материального права.

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Пунктом 4 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности и строительства зависит, в том числе и от содержания соответствующей документации по планировке территории. При этом не представляетсявозможным определить индивидуально круг субъектов, которые могут иметь отношение к указанным вопросам.

Согласно Градостроительному кодексу РФ градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При этом в силу части 5 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 20 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, устанавливается настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно разделу 1 Правил землепользования и застройки на территории города городского округа - город Волжский Волгоградской области от 15.10.2009 № 480-ВГД (принятых постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 09.10.2009 № 68/4) Правила являются нормативным правовым актом, документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения Правил и внесения в них изменений с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пункту 3.1.3 Правил, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, линейных объектов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Таким образом, проекты планировки и межевания территории содержат характеристики земельных участков, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые могут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт, реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, магистралей, улиц, государственными органами, которые дают разрешения и согласования на осуществление такой деятельности. Соответствующая деятельность должна осуществляться с учетом красных линий (границ территорий общего пользования), которые являются обязательным элементом проекта планировки территории города.

Анализ содержания Постановления № 3990 свидетельствует о том, что его положения содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции, разрешая административный спор, обоснованно исходил из того, что оспариваемое Постановление № 3990является нормативным правовым актом, в связи с чем правильно разрешил спор в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Учитывая изложенное, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены данного решения суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского городского суда Волгоградской области от 04 декабря 2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы административного ответчика администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, заинтересованного лица ФИО3 – без удовлетворения.

Председательствующий судья: подпись

Судьи: подписи

«Согласовано»:

Судья Волгоградского областного суда С.С. Сергеев