Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района к администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района о признании недействующим распоряжения № 20-а от 03.02.2017 года «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района»,

по апелляционной жалобе представителя администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района ФИО1

на решение Дудинского районного суда Красноярского края от 28.12.2021 г., которым постановлено:

«Административное исковое заявление заместителя прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района удовлетворить в полном объеме.

Признать недействующим со дня принятия Распоряжение Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района № 20-а от 03.02.2017 г. «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района».

Обязать администрацию Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления».

Заслушав докладчика, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Заместитель прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района ФИО2 обратился в суд с административным иском к администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района о признании недействующим со дня принятия распоряжения № 20-а от 03.02.2017 года «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района», обязать администрацию опубликовать сообщение о принятии судебного решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Требования мотивированы тем, что в ходе прокурорской проверки соблюдения ответчиком требований законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере муниципальных правовых актов установлено, что распоряжением администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района от 03.02.2017 г. № 20-а утверждено Положение о пропускном и внутриобъектовом режимах в здание администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района (далее -Положение). Данный правовой акт является нормативным, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения - порядок поведения посетителей в здании администрации района и рассчитан на неоднократное применение. Вместе с тем, в нарушение Устава муниципального образования, Положение утверждено распоряжением, а не постановлением администрации муниципального района, нарушен порядок его опубликования, поскольку его текст размещен только на сайте администрации района, оспариваемое распоряжение не содержит положений о порядке и сроках вступления его в законную силу. Оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку препятствует неопределенному кругу лиц реализовать права, гарантированные ст. 15 Федерального закона № 8-ФЗ от 09.02.2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления», в части обеспечения возможности присутствия граждан, представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления на заседаниях коллегиальных органов в соответствии с регламентов этих органов. В силу ст. 15 Регламента Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов, заседания Совета носят открытый характер и могут освещаться в средствах массовой информации. Также оспариваемый акт нарушает права неопределенного круга лиц, гарантированные ст. 13 Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где предусмотрен порядок личного приема граждан в органах местного самоуправления. При этом в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района расположены также администрация г. Дудинки и Таймырский Долгано-Ненецкий районный Совет депутатов. Так, 28.05.2021 года ФИО3 было отказано в посещении здания администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района ввиду невыполнения им требований оспариваемого Положения.

Судом первой инстанции постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района ФИО1 выражает несогласие с данным судебным актом. Полагает, что суд неправильно применил нормы материального права, требование о приеме по предварительной записи не противоречит п. 3.12 Указа Губернатора Красноярского края от 27.03.2020 г. № 71-у, выводов суда о том, что права ФИО3 нарушены именно распоряжением № 20-а от 03.02.2017 г., не соответствует обстоятельствам дела. В настоящее время распоряжения № 20-а от 03.02.2017 г. отменено распоряжением администрации от 10.12.2021№ 786-а, в связи с чем дело подлежало прекращению.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу заинтересованное лицо ФИО3 просит решение суда оставить без изменения. Считает, что Положением нарушается его право на участие в открытой публичной сессии районного Совета депутатов. Он как активный общественник был лишён возможности подробно доносить информацию до жителей города.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав прокурора Смирнову Я.Е., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия не находит оснований к отмене оспариваемого судебного акта.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Часть 3 статьи 208 того же Кодекса предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд могут обратиться, в частности, прокурор в пределах своей компетенции.

В соответствии с п.5 ч.1 ст. 52 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района постановления и распоряжения Администрации муниципального района входят в систему правовых актов муниципального района.

При этом постановлением является нормативный правовой акт Администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Красноярского края, издаваемый Главой муниципального района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Красноярского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Таймырского Совета депутатов.

Распоряжение - правовой акт по вопросам организации работы Администрации муниципального района, издаваемый Главой муниципального района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Красноярского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Таймырского Совета депутатов.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальный район, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается опубликование его полного текста в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов, которым является газета муниципального района «Таймыр» (ч.1-3 ст. 58 Устава).

Признаками, характеризующими акт именно как нормативный правовой, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – ППВС № 50)).

Как видно из материалов дела оспариваемое Положение, утверждено 03.02.2017 г. администрацией Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района распоряжением № 20-а «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района» (далее – распоряжение № 20-а). Документ подписан и.о. руководителя администрации муниципального района и размещён на официальном сайте Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района www.taimyr24.ru.

Давая оценку доводам прокурора и удовлетворяя административные исковые требования, судом подробно мотивированы выводы о том, что оспариваемый акт является нормативным, т.к. рассчитан на неоднократное применение, издан с целью организации деятельности не только администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, но и иных органов местного самоуправления; регламентирует порядок организации пропускного и внутриобъектового режима и устанавливает процедуру и условия посещения здания администрации муниципального района неопределенным кругом лиц, что следует из его пунктов 2.1-2.8, 2.19-2.24, 3.7.

Кроме того, из ответа главы района ФИО4 от 04.06.2021 г. № 151 на обращение ФИО3 относительно пропускного режима в здании администрации (л.д. 116) следует, что установленный Положением порядок приема граждан осуществляется, в том числе, во исполнение рекомендаций антитеррористической комиссий Красноярского края в целях предупреждения совершения актов террористической и экстремисткой направленности.

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», одним из основных принципов противодействия терроризму является системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму.

Таким образом, оспариваемое Положение, устанавливающее системные (комплексные) правила поведения для граждан и сотрудников администрации, обеспечивающие противодействие, в том числе терроризму как публичному явлению, не обусловленному вопросами только организационного характера (конкретного органа или здания), имеет безусловную нормативно-правовую юридическую природу.

В связи с этим Положение подлежало утверждению путем принятия постановления администрации муниципального района с его официальным обнародованием в установленном порядке.

Судебная коллегия находит обоснованным признание судом Распоряжения Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района № 20-а от 03.02.2017 г. не действующим со дня принятия, что соответствует разъяснениям, приведенным в п. 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» о том, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Доводы апелляционной жалобы об обратном судебная коллегия признает несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права и оценке фактических обстоятельств.

Несостоятельными, по мнению судебной коллегии, являются и доводы апелляционной жалобы о необходимости прекращения производства по административному делу в связи с отменой оспариваемого акта.

В силу части 11 статьи 213 КАС РФ нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по данному административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Также Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного решением органа местного самоуправления, принявшего этот акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в ходе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами (определения Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 г. № 244-О, от 22.03.2011 г. № 347-О-О, от 24.12.2013 г. № 1979-О, от 27.10.2015 г. № 2473-О и др.).

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 25 ППВС № 50, производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения административного дела будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в период действия Положения установленные им правила пропускного и внутриобъектового режимов повседневно с 2017 года применялись к неограниченному кругу граждан (сотрудников и посетителей), в том числе к заинтересованному лицу ФИО3, лично столкнувшемуся с ограничениями в допуске его на сессию районного Совета депутатов. Именно правовая неопределённость норм Положения в их соотнесении с Регламентом Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов, устанавливающего открытый характер заседаний, стали причиной обращения данного лица в органы прокуратуры.

Решение суда принято на основании правильно определенных юридически значимых обстоятельств, в соответствии с положениями норм материального и процессуального права, а потому является законным и обоснованным, а жалоба – не содержащей доводов, опровергающих выводы суда.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дудинского районного суда Красноярского края от 28.12.2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через Дудинский районный суд Красноярского края в течение шести месяцев со дня вынесения настоящего определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, находящийся в г. Кемерово.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 11.03.2022 г.