Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (№ 2а-2150/2023, УИД 44RS0001-01-2022-002214-63) по апелляционной жалобе представителя Администрации города Костромы Сафронова И.Н. на решение Свердловского районного суда города Костромы от 06 июля 2023 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора города Костромы; признано не действующим с момента принятия постановление Администрации города Костромы от 06 июля 2022 года № 1362 «Об утверждении порядка взаимодействия муниципальных учреждений города Костромы при демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, а также установленных с нарушением требований действующего законодательства на территории города Костромы».

Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения представителя Администрации города Костромы Сафронова И.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, старшего прокурора отдела прокуратуры Костромской области Рыловой Т.В., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Постановлением Администрации города Костромы от 06 июля 2022 года № 1362 утвержден Порядок взаимодействия муниципальных учреждений города Костромы при демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, а также установленных с нарушением требований действующего законодательства на территории города Костромы.

Названное постановление вместе с утвержденным им Порядком опубликовано 08 июля 2022 года в «Официальном вестнике города Костромы» № 26 и на сайте сетевого издания «Официальный вестник города Костромы» http://pravokostroma.ru, которые в соответствии с частью 5 статьи Устава муниципального образования городского округа город Кострома (в новой редакции), утвержденного решением Думы города Костромы от 26 мая 2005 года № 41, являются источниками официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов города Костромы.

Прокурор города Костромы в интересах неопределенного круга лиц в порядке статьи 39 КАС РФ обратился в суд с административным иском об оспаривании вышеуказанного нормативного правого акта, в котором просил признать его недействующим с момента принятия в связи с нарушением порядка принятия и несоответствием его содержания требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. В обоснование требований указал, что пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа. Эти полномочия органа местного самоуправления конкретизированы в статье 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», который устанавливает обязательные требования в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций, поэтому деятельность по осуществлению этих полномочий регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Пунктом 4 части 2 статьи 3 данного Федерального закона предусмотрено, что порядок организации и осуществления муниципального контроля устанавливается положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Таким образом, оспариваемый Порядок, который определяет последовательность действий и взаимодействия отраслевых органов Администрации города Костромы при выявлении и сносе (демонтаже) незаконно размещенных рекламных конструкций, принят неуполномоченным органом.

Кроме того, оспариваемый Порядок не содержит положений об основаниях проведения контрольных мероприятий и их видах, перечисленных в названном законе, а также норм, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель Администрации г.Костромы Сафронов И.Н. просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора либо прекратить производство по делу. Считает, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права. Указывает, что оспариваемый Порядок содержит иной предмет правового регулирования, нежели Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в связи с чем выводы суда первой инстанции о его принятии неуполномоченным лицом и несоответствии названному Федеральному закону ошибочны. Отношения в сфере рекламы урегулированы Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», статьей 35.1 которого предусмотрен только один вид контроля в сфере, урегулированной этим законом, это федеральный (государственный) контроль (надзор), осуществляемый антимонопольным органом. Органы местного самоуправления полномочиями на осуществление государственного контроля в сфере рекламы не наделены и действуют на основании специальной нормы - части 10 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», поэтому положения Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» не применимы. Также ссылается на то, что судом не дана оценка доводам административного ответчика, а выводы суда основаны только на доводах прокурора, содержащихся в административном иске; что, признавая оспариваемый Порядок недействующим с момента его принятия, суд не учел положения пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»; что основания считать настоящий административный иск предъявленным в интересах неопределенного круга лиц отсутствуют, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению по пункту 1 части 1 статьи 194 КАС РФ.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 215 КАС РФ предусмотрено, что решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2).

В соответствии с частью 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

Таким критериям обжалуемое решение не отвечает.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что оспариваемый Порядок взаимодействия муниципальных учреждений города Костромы при демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, а также установленных с нарушением требований действующего законодательства на территории города Костромы, утвержден неуполномоченным органом.

Делая такой вывод, суд посчитал, что данным Порядком урегулирована деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля в сфере размещения рекламных конструкций, на которую распространяется действие Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а потому в силу пункта 4 части 2 статьи 3 данного Федерального закона и пункта 18 части 2 статьи 29 Устава муниципального образования городского округа город Кострома (в новой редакции), утвержденного решением Думы города Костромы от 26 мая 2005 года № 41, этот Порядок подлежал утверждению Думой города Костромы как представительным органом муниципального образования, а не Администрацией города Костромы.

С таким выводом суда согласиться нельзя, поскольку он основан на ошибочном толковании норм материального права.

Как следует из оспариваемого Порядка, он устанавливает последовательность действий муниципальных учреждений города Костромы при выявлении рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, а также установленных с нарушением требований действующего законодательства на территории города Костромы, при демонтаже таких конструкций и их хранении (пункт 1.1).

Пунктами 2.1 – 2.5 Порядка установлено, что при выявлении такой рекламной конструкции Уполномоченное учреждение составляет акт осмотра рекламной конструкции и осуществляет ее фотосъемку; осуществляет действия по установлению владельца рекламной конструкции; выдает владельцу рекламной конструкции предписание о демонтаже рекламной конструкции; в случае неисполнения предписания составляет об этом акт и обеспечивает подготовку решения о демонтаже рекламной конструкции в форме постановления Администрации города Костромы, которое подлежит официальному опубликованию.

Пунктами 3.1 – 3.5 Порядка установлен порядок действий при демонтаже рекламных конструкций, пунктами 4.1 – 4.5 – порядок хранения демонтированных конструкций, в пункте 4.6 – порядок определения расходов, связанных с мероприятиями по демонтажу, перемещению и хранению рекламных конструкций.

Согласно части 6 статьи 1 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В части 2 статьи 6 этого же Федерального закона прописано, что отнесение осуществления соответствующих видов муниципального контроля к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения городских округов осуществляется в пределах установленного перечня вопросов местного значения.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» (пункт 26.1).

Ни Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» осуществление муниципального контроля в обозначенной сфере к полномочиям органов местного самоуправления городского округа не отнесено.

Статьей 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором (часть 5); установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого органом местного самоуправления (часть 9); установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускается. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция (часть 10); владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек (часть 21); если в установленный срок владелец рекламной конструкции не выполнил обязанность по демонтажу рекламной конструкции или владелец рекламной конструкции неизвестен, орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, который обязан демонтировать ее в течение месяца со дня выдачи соответствующего предписания (часть 21.1); если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо он неизвестен, демонтаж рекламной конструкции, ее хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета (часть 21.2); если рекламная конструкция присоединена к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на ее установку, в случае, указанном в части 21.1 настоящей статьи, ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета (часть 21.3).

Содержание оспариваемого Порядка свидетельствует о том, что он принят в развитие положений статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», которая не связывает совершение органом местного самоуправления указанных в ней действий с выполнением этим органом контрольных функций и контрольных мероприятий, организация и осуществление которых регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Таким образом, на правоотношения по осуществлению органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, перечисленных в пункте 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действие Федеральных законов от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяется.

В этой связи у суда первой инстанции не имелось оснований для вывода о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением положений названных Федеральных законов.

Делая вывод о том, что оспариваемый Порядок в силу пункта 4 части 2 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» подлежал утверждению представительным органом муниципального образования, то есть Думой города Костромы, суд фактически отождествил его с положением о муниципальном контроле.

Между тем, как указано выше, оспариваемый Порядок имеет иной предмет регулирования, нежели положения о видах муниципального контроля, содержание которых определено частью 5 статьи 3 названого Федерального закона.

Статьей 42 Устава муниципального образования городского округа город Кострома (в новой редакции), утвержденного решением Думы города Костромы от 26 мая 2005 года № 41, выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Костромы, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, предписаний об устранении нарушений, связанных с установкой (размещением), содержанием, эксплуатацией рекламных конструкций на территории города Костромы, отнесены к полномочиям Администрации города Костромы в области управления муниципальным имуществом (пункт 11 части 3).

Руководство деятельностью Администрации города Костромы по решению вопросов местного значения осуществляет на принципах единоначалия глава Администрации города Костромы, который в пределах своих полномочий издает постановления Администрации города Костромы по вопросам местного значения (пункты 1, 2 части 1 статьи 44, часть 1 статьи 57 Устава).

Оспариваемый Порядок утвержден постановлением Администрации города Костромы, которое подписано главой Администрации города Костромы.

Соответственно, оспариваемый Порядок утвержден надлежащим лицом.

При таких обстоятельствах решение суда не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Оснований для прекращения производства по делу по мотиву отсутствия у прокурора полномочий на предъявление настоящего административного иска, о чем просит автор апелляционной жалобы, не имеется, так как настоящий административный иск предъявлен прокурором города Костромы в соответствии с предоставленными ему статьей 39, частью 3 статьи 208 КАС РФ и части 1 статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Свердловского районного суда города Костромы 06 июля 2023 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора города Костромы о признании не действующим с момента принятия постановления Администрации города Костромы от 06 июля 2022 года № 1362 «Об утверждении порядка взаимодействия муниципальных учреждений города Костромы при демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, а также установленных с нарушением требований действующего законодательства на территории города Костромы» отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба, кассационное представление во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: