Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 13 августа 2019 года административное дело по апелляционной жалобе следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Владимирской области на решение Ленинского районного суда Владимирской области от 13 мая 2019 года, которым постановлено:

в удовлетворении административного искового заявления следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Владимирской области к прокуратуре Владимирской области о признании незаконными решения о проведении проверки №3 от 14.01.2019 года, отказа в ознакомлении с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36-49-2018 от 26.10.2018 года и представления об устранении нарушений законодательства в сфере оборота оружия и боеприпасов № 7-18-2019 от 31.01.2019 года, - отказать.

Заслушав доклад судьи Кирюшиной О.А., объяснения представителя административного истца следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Владимирской области и заинтересованного лица Следственного комитета Российской Федерации по доверенностям Серовой М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Прокуратуры Владимирской области и заинтересованного лица заместителя прокурора Владимирской области Горшкова Д.Н. по доверенностям Ярцева Ю.В., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Следственное управления Следственного комитета Российской Федерации по Владимирской области (далее – СУ СК России по Владимирской области) обратилось в суд с административным иском к прокуратуре Владимирской области о признании незаконными решения о проведении проверки исполнения законодательства в сфере оборота оружия №3 от 14.01.2019 года, представления об устранении нарушений законодательства № 7-18-2019 от 31.01.2019 года, отказа в ознакомлении с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36-49-2018 от 26.10.2018 года.

В обоснование заявленных требований указано, что 14.01.2019 года прокуратурой Владимирской области принято решение от № 3 о проведении проверки исполнения законодательства в сфере оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств в СУ СК России по Владимирской области. Основанием проведения проверки послужило задание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.10.2018 года № 36-49-2018, в ознакомлении с которым 08.02.2019 года прокуратура Владимирской области отказала административному истцу. 31.01.2019 года по результатам проверки в адрес СУ СК России по Владимирской области прокуратурой Владимирской области внесено представление №7-18-2019 об устранении нарушений законодательства в сфере оборота оружия и боеприпасов.

По мнению административного истца, правовых оснований для инициирования и проведения прокурорской проверки не имелось. Решение о проведении проверки от 14.01.2019 года и представление от 31.01.2019 года вынесены с превышением полномочий и противоречат требованиям ст.ст. 1, 4, 21, 26 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Выражая несогласие с оспариваемым представлением, СУ СК России по Владимирской области указывает на то, что предметом прокурорского надзора является исключительно соблюдение законов, а не ведомственных подзаконных актов, к которым относится Инструкция об организации снабжения, хранения, учета, выдачи (приема) и обеспечения сохранности оружия и патронов к нему в Следственном комитете Российской Федерации, утвержденная приказом Следственного комитета от 26.08.2015 года № 69 (далее – Инструкция), несоблюдение требований которой отражено в представлении. Кроме того вышеуказанная Инструкция, следственным управлением не нарушалась, содержащееся в представлении императивное требование о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности выходит за пределы полномочий прокурора, противоречит ст. 192 ТК РФ и Федеральному закону от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», является вмешательством во внутреннюю деятельность следственного управления, решение данных вопросов относится к исключительной компетенции руководителя СУ СК России по Владимирской области и является его правом, а не обязанностью.

В ходе рассмотрения административного дела определением суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены заместитель прокурора Владимирской области Горшков Д.Н., решение и представление которого оспаривается в рамках настоящего административного дела, Следственный Комитет Российской Федерации и Генеральная прокуратура Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца СУ СК России по Владимирской области по доверенностям Ялин А.А. и Серова М.С., последняя также представляющая интересы заинтересованного лица Следственного Комитета Российской Федерации, поддержали заявленные требования по изложенным выше основаниям.

Представитель административного ответчика прокуратуры Владимирской области и заинтересованного лица заместителя прокурора Владимирской области Горшкова Д.Н. - Ярцев Ю.В. в судебном заседании с административным иском не согласился, так как в силу положений ч.2 ст. 1, ст. 44 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации и полномочна осуществлять проверки соблюдения федерального законодательства в сфере оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств в СУ СК РФ по Владимирской области. Проверка в отношении СУ СК РФ по Владимирской области проводилась прокуратурой области по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.10.2018 года. Действующее законодательство (ч. 3 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») не предусматривает обязанность знакомить поднадзорный орган с основанием проведения проверки, в том числе с заданиями и поручениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, являющимися внутренними организационными документами.

Решение заместителя прокурора Владимирской области о проведении проверки от 14.01.2019 года принято уполномоченным должностным лицом, соответствует требованиям законодательства и доведено до сведения руководства СУ СК РФ по Владимирской области. В ходе проверки были выявлены нарушения порядка оборота стрелкового оружия, боеприпасов и патронов к нему, установленного ст. 5 Федерального закона от 13.12.1996 года №150-ФЗ «Об оружии», постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.1997 № 1314, Инструкцией об организации снабжения, хранения, учета, выдачи (приема) и обеспечения сохранности и патронов к нему в Следственном комитете Российской Федерации, утвержденной приказом председателя Следственного комитета от 26.08.2015 № 69. Какой-либо незаконной обязанности представление на СК России по Владимирской области не возлагает и не ограничивает усмотрение руководителя в части разрешения вопроса о привлечении сотрудников к дисциплинарной ответственности.

Заинтересованное лицо Генеральная прокуратура Российской Федерации просила рассмотреть дело без участия своего представителя, представив письменный отзыв об отсутствии правовых оснований для удовлетворении заявленных требований.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе СУ СК России по Владимирской области просит решение суда отметить как незаконное и необоснованное, вынесенное с нарушением действующего законодательства, ссылаясь в качестве правовых оснований на доводы, изложенные в административном иске.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

Судом установлено, что во исполнение задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36-49-2018 от 26.10.2018 года заместителем прокурора Владимирской области Горшковым Д.Н. было принято решение от 14.01.2019 года № 3 о проведении проверки исполнения законодательства в сфере оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств в СУ СК России по Владимирской области. Предметом проверки являлось соблюдение правил оборота оружия, осуществления учета и контроля его использования сотрудниками, порядка выдачи, хранения, транспортировки и списания оружия и боеприпасов, приобретения оружия за счет средств федерального бюджета, рассмотрения обращения по вопросам оборота оружия, размещения и оборудования складов оружия и боеприпасов, комнат хранения и выдачи оружия, соблюдения правил награждения оружием, что согласуется с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36-49-2018 от 26.10.2018 года.

Указанное решение доведено до и.о руководителя СУ СК России по Владимирской области Ялина А.А. и получено следственным управлением 16.01.2019 года.

В ходе проведения проверки деятельности СУ СК России по Владимирской области оборота оружия выявлены нарушения требований статьи 5 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», в части порядка оборота стрелкового оружия, боеприпасов и патронов к нему, который регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.1997 № 1314 и Инструкцией об организации снабжения, хранения, учета, выдачи (приема) и обеспечения сохранности и патронов к нему в Следственном комитете Российской Федерации, утвержденной приказом председателя Следственного комитета от 26.08.2015 №69 (далее – Инструкция).

Допущенные нарушения требований пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 4.3, 4.4, 5.2, 7.1, 7.2, 7.3 упомянутой Инструкции выразились в следующем:

‑ Проверкой установлено, что в распоряжении следственного управления области находится 131 пистолет марки ПМ, запасные магазины от которых хранятся не рядом с ними, а в отдельном ящике, что не обеспечит в случае необходимости оперативность выдачи оружия;

‑ патроны в шкафу (сейфе) № 2, а также в ящиках № 1, № 2, № 3, № 4 хранились без необходимой описи, данный недостаток устранен лишь по требованию проверяющих;

‑ в книгах учета оружия и патронов итоговая запись по результатам инвентаризации, проведенной 15.01.2019 года, отсутствует;

‑ в книге пономерного учета личного табельного оружия и патронов к нему у пистолетов ПМ с заводскими номерами, указанными в представлении, а также у других пистолетов не заполнены графы комплектность, дата прибытия оружия, на основании какого документа, откуда, место расположения;

‑ у всех 131 пистолета ПМ недостоверно указаны инвентарные номера вооружения. В представленной 18.01.2019 года в подтверждение устранения указанного нарушения копии книги пономерного учета личного табельного оружия и патронов к нему неверные инвентарные номера пистолетов не зачеркнуты одной чертой, а заштрихованы корректором, что не позволяет увидеть предыдущий (неверный) инвентарный номер, данные исправления не заверены подписью лица, ведущего книгу. Графа комплектность заполнена неверно, у пистолетов с порядковыми номерами со 2 по 12, с 14 по 24 и с 26 по 131 сведения отсутствуют, графа заполнена проставлением знака «- // -», что не предусмотрено Инструкцией. Сведения о заполнении граф: дата прибытия оружия, на основании какого документа, откуда, место расположения не представлены;

‑ в комнате хранения оружия отсутствует образец оттиска металлической печати лица, ответственного за учет, хранение, выдачу оружия и патронов, а также телефоны дежурного по подразделению вневедомственной охраны, с которым заключены договор на оказание охранных услуг, и специалистов, осуществляющих обслуживание технических средств охраны;

‑ находящееся в следственном управлении оружие ни за кем из сотрудников не закреплено, соответствующие зачеты по знанию Инструкции, материальной части оружия и мер безопасности при обращении с оружием сотрудниками не сданы. При этом оружие выдавалось сотрудникам 254 раза, чистка оружия производилась, производилась лицами, за которыми оно не закреплено, предоставившими необходимые справки и не сдавшими требуемые зачеты, в том числе сотрудниками отдела кадров, отдела по приему граждан и документационному обеспечению, отдела материально-технического обеспечения управления.

Выявленные нарушения послужили основанием внесения заместителем прокурора Владимирской области Горшковым Д.Н. в адрес исполняющего обязанности руководителя СУ СК России по Владимирской области Ялина А.А. представления об устранении нарушений законодательства в сфере оборота оружия и боеприпасов от 31.01.2019 года.

В оспариваемом представлении заместителя прокурора предписывается рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры области и принять действенные меры, направленные на устранение и недопущение впредь нарушений законодательства в сфере оборота оружия и боеприпасов. Кроме того, в представлении поставлен вопрос о привлечении Серовой М.С., являющейся ответственной за учет, хранение и выдачу оружия и патронов к нему, и иных виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру в установленный законом месячный срок с приложением копий приказом о наказании виновных лиц.

Обращаясь с настоящим административным иском, СУ СК России по Владимирской области полагает решение заместителя прокурора Владимирской области Горшкова Д.Н. о проведении проверки от 14.01.2019 года, отказ в предоставлении для ознакомления задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, послужившего основанием для проведения проверки, и представление заместителя прокурора Владимирской области Горшкова Д.Н. от 31.01.2019 года об устранении нарушений законодательства в сфере оборота оружия и боеприпасов незаконными, указывая на превышение прокуратурой предоставленных ей полномочий и отсутствием правовых оснований для проведения проверки.

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в соответствии со статьей 129 Конституции Российской Федерации определены Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии со ст.1 которого прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 1 Федерального закона № 2202-1 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе надзор за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в соответствии со статьей 22 указанного федерального закона.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)

В соответствии с положениями пунктами 3 и 4 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Наделяя прокуратуру полномочиями по проверке исполнения законов, положения пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не конкретизируют перечень поводов для проведения такой проверки.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П, принятом по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре, сформулирован правовой подход, в силу которого, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2015 № 2-П применительно к осуществлению органами прокуратуры проверок в рамках надзора за исполнением законов некоммерческими организациями пришел к выводу о том, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и не исключается возможность проведения прокурорских проверок и в инициативном порядке, основания и поводы для которых, тем не менее, не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности проверяемых субъектов признаков нарушений законов.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

Статьей 44 Федерального закона от 28.12.2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» установлено, что надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Пунктом 1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2012 года № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне его уголовно-процессуальной сферы» заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур указано обеспечить надлежащий надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы, то есть за деятельностью данного государственного органа, не связанной с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства, в том числе и за исполнением законодательства об оружии.

Задание заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 26.10.2018 года № 36-49-2018 направлено прокурорам субъектов Российской Федерации во исполнение пункта 4 постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 20.04.2018 №1 «Об эффективности межведомственного взаимодействия правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, установлению и изобличению сбытчиков, пресечению каналов нелегального ввоза оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств в Российскую Федерацию и вывоза их из Российской Федерации».

Пунктом 1.1 раздела I Задания прокурорам субъектов предписывалось проверить в части надзора за исполнением федерального законодательства в органах России, Росгвардии, ФСНП России, ФССП России, СК России, ГФС России соблюдение требований законодательства при обращении с боевым, служебным и гражданским оружием.

Во исполнение указанного требования заместителем прокурора Владимирской области Горшковым Д.Н. принято оспариваемое решение о проведении проверки в СУ СК Российской Федерации по Владимирской области.

Проанализировав вышеуказанные положения действующего законодательства, суд пришел к правильному выводу, что действия прокуратуры Владимирской области по организации и проведению проверки исполнения федерального законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения учета, сохранности оружия, его использование и оборот в СУ СК России по Владимирской области совершены в пределах своей компетенции и предоставленных ей законодательством Российской Федерации полномочий.

Доводы административного истца о том, что соблюдение требований указанной Инструкции не является предметом надзора прокуратуры, а проверка её исполнения не относится к полномочиям прокуратуры Владимирской области, основаны на неверном толковании действующего законодательства, регулирующего оборот оружия.

Оспариваемое представление заместителя прокурора Владимирской области содержит указание на конкретные выявленные нарушения и ссылки на нормативные положения действующего законодательства, регулирующего оборот оружия, неотъемлемой частью которого является Инструкция об организации снабжения, хранения, учета, выдачи (приема) и обеспечения сохранности оружия и патронов к нему в Следственном комитете Российской Федерации.

Выявленные в ходе проверки нарушения требований Инструкции, регламентирующие организацию и порядок хранения и учета оружия, доступа в оружейную комнату не обеспечивают сохранность оружия и могут создать предпосылки к его утрате.

Согласно положениям статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», регламентирующей права и обязанности прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов и проведении проверочных мероприятий, до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) в обязательном порядке доводятся решения о проведении проверки, о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки, а также информация о результатах проверки, изложенная в акте прокурорского реагирования либо в акте проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.

Поскольку обязанность предоставления для ознакомления проверяемого органа информации и материалов, послуживших основанием для организации проверки, в том числе служебной информации, к которой относится задание Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не предусмотрена, письменный отказ прокуратуры области от 08.02.2019 года в направлении для ознакомления с указанным Заданием требованиям закона не противоречит и прав административного истца не нарушает.

Обязанность ознакомления с заданием Генеральной прокуратуры, послужившим основанием для проведения проверки, на прокуратуру не возложена. Кроме того, представители административного истца имели возможность ознакомиться с упомянутым заданием в ходе рассмотрения настоящего дела.

Право прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе дисциплинарной основано на положениях пункта 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со статьей 192 Трудового кодекса РФ установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к исключительной компетенции работодателя. Требование прокуратуры рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности не затрагивает права работодателя на применение к работнику мер дисциплинарной ответственности в законодательно установленном порядке по своему усмотрению и не влечет за собой безусловное применение административных санкций за его невыполнение.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, имеет цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Категоричная форма требования представления о привлечении виновных должностных лиц следственного управления к дисциплинарной ответственности с приложением копий приказов о наказании виновных лиц также не привела к ограничению полномочий работодателя и результат рассмотрения данного вопроса не предрешила.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

По результатам рассмотрения представления и.о. руководителя СУ СК России по Владимирской не усмотрел оснований для привлечения должностных лиц следственного управления к дисциплинарной ответственности, что свидетельствует о правильном понимании характера представления прокурора и отсутствии безусловной обязанности исполнить представление в указанной части.

Пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ устанавливает, что для признания постановления, действий (бездействий) должностного лица службы судебных приставов незаконными необходимо одновременное наличие двух условий – несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов административного истца.

Поскольку по настоящему административному делу совокупность таких оснований не установлена, суд обоснованно пришел к выводу об отказе СУ СК России по Владимирской области в административных исковых требованиях в полном объеме.

Апелляционная жалоба не содержит правовых оснований для отмены решения суда, повторяет позицию административного истца при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ее доводы по существу сводятся к переоценке доказательств, которым судом дана соответствующая оценка.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, судебной коллегия не установлено.

При таком положении оснований к отмене или изменению решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Ленинского районного суда Владимирской области от 13 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Владимирской области – без удовлетворения.

Председательствующий С.К. Шишкин

Судьи: О.А. Кирюшина

А.В. Семёнов