Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П.Д.В. к администрации города Южно-Сахалинска о признании недействительным постановления, возложении обязанности заключить договор купли-продажи указанного земельного участка, -

по апелляционной жалобе представителя административного истца С.С.В. на решение Южно-Сахалинского городского суда от 09 июня 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия

установила:

ДД.ММ.ГГГГП.Д.В., действуя через своего представителя С.С.В., обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействительным постановление администрации города Южно-Сахалинска от 10 июня 2014 года № 1024-па «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания села Дальнее в составе проекта «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск» в части, касающейся прохождения красных линий по земельному участку общей площадью <данные изъяты> с кадастровым номером №, расположенному по адресу: <адрес>, занимаемому П.Д.В. на праве аренды; возложить на администрацию города Южно-Сахалинска в лице Департамента по управлению муниципальным имуществом обязанность в течение одного месяца после вступления решения суда в законную силу заключить с П.Д.В. договор купли-продажи указанного земельного участка.

В обоснование заявленных требований указал, что является арендатором находящегося в муниципальной собственности земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, на основании договора аренды от ДД.ММ.ГГГГ№ и дополнительных соглашений к нему. На указанном земельном участке, в соответствии с его разрешенным видом использования, административным истцом возведен жилой дом, который зарегистрирован в установленном законом порядке. ДД.ММ.ГГГГП.Д.В. в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации обратился в Департамент по управлению муниципальным имуществом администрации города Южно-Сахалинска с заявлением о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату, в чем ему было отказано письменным сообщением от ДД.ММ.ГГГГ. Данный отказ был оспорен административным истцом в суд, и решением Южно-Сахалинского городского суда от ДД.ММ.ГГГГП.Д.В. отказано в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным отказа в предоставлении земельного участка в собственность. В ходе судебного разбирательства ему стало известно о существовании постановления администрации города Южно-Сахалинска от 10 июня 2014 года № 1024-па «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания села Дальнее в составе проекта «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск», в соответствии с которым испрашиваемый земельный участок находится в границах красных линий. Вместе с тем, из кадастрового паспорта данного земельного участка следует, что он сформирован для строительства жилого дома и поставлен на кадастровый учет в ДД.ММ.ГГГГ. При выдаче разрешения на строительство жилого дома административному истцу не сообщалось о планируемом прохождении через участок красных линий; кроме того, данное разрешение выдано ранее принятия администрацией оспариваемого постановления. Доказательств того, что испрашиваемый земельный участок находится в границах действующих красных линий, не имеется.

Определением судьи от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле привлечен прокурор города Южно-Сахалинска.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного истца С.С.В. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение. Не соглашается с выводом суда о том, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом. Указывает, что, утвердив проект планировки, в результате которого спорный земельный участок оказался ограничен красными линиями, администрация не приняла во внимание существующий порядок землепользования и фактически исключила возможность использования по назначению земельного участка под индивидуальным жилым домом.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор К.Ю.А. просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции П.Д.В. и его представитель С.С.В. апелляционную жалобу поддержали, представитель администрации города Южно-Сахалинска С.К.В. возражал против ее удовлетворения, прокурор Ч.А.С. в заключении полагала решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании договора № от ДД.ММ.ГГГГ и дополнительного соглашения к нему от ДД.ММ.ГГГГП.Д.В. предоставлен в аренду земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты>., расположенный по адресу: <адрес>, для строительства индивидуального жилого дома.

ДД.ММ.ГГГГП.Д.В. обратился в Департамент по управлению муниципальным имуществом администрации города Южно-Сахалинска с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность за плату.

Письмом № от ДД.ММ.ГГГГ административному истцу отказано в предоставлении земельного участка в собственность за плату, со ссылкой на то, что согласно проекту планировки с проектом межевания села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденному постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 10 июня 2014 года № 1024-па, часть испрашиваемого земельного участка находится в границах красных линий <адрес> и проектной улицы, что является препятствием для приобретения земельного участка в собственность.

Разрешая заявленные исковые требования о признании недействительным данного постановления в оспариваемой части, суд первой инстанции исходил из того, что оно является ненормативным правовым актом, в связи с чем пришел к выводу о пропуске административным истцом срока на обращение в суд, установленного статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также об отсутствии доказательств нарушения прав П.Д.В. и выборе им ненадлежащего способа защиты права.

С указанными выводами судебная коллегия согласиться не может.

В силу пункта 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспоренное в настоящем деле постановление принято ответчиком в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ) в целях обеспечения градостроительного развития села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Данным постановлением утвержден проект планировки с проектом межевания села Дальнее в составе проекта «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск», а также чертежи планировки и межевания территорий.

Согласно ГрК РФ проекты планировки территории являются одним из видов градостроительной документации.

Основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 3 ст. 42 ГрК РФ).

Из анализа норм главы 5 указанного Кодекса, в том числе его статей 41, 42, 45 и содержания оспариваемого постановления следует, что это постановление устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуются неограниченный круг лиц, - улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пункт 12 той же статьи), нормативов, коэффициентов плотности и параметров застройки.

При таких обстоятельствах, когда оспариваемый административным истцом акт, изданный органом местного самоуправления, осуществляющим публичные полномочия, носит нормативный характер, поскольку затрагивает права неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений, у суда первой инстанции отсутствовали основания для применения процессуальных норм, предусмотренных главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ).

Вместе с тем, допущенное нарушение процессуальных норм не привело к принятию неправильного решения об отказе в удовлетворении административного иска, поскольку оснований для признания оспариваемого нормативно-правового акта недействующим по материалам дела не имеется.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 этого же Кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

Проверяя юридически значимые для дела обстоятельства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Статья 2 ГрК РФ определяет, что градостроительная деятельность должна вестись на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (п. 4), с соблюдением требований технических регламентов (п. 7).

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно п.п. 5 п. 1 ст. 8 ГрК РФ, п.п. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство относится к вопросам местного значения поселения.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 ФЗ № 131-ФЗ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 28 Устава городского округа город «Южно-Сахалинск», принятого Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22 февраля 2006 года № 180/13-06-3, в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения администрации города.

В статье 28 Устава городского округа город «Южно-Сахалинск» (в редакции от 23 апреля 2014 года) закреплено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном настоящим Уставом (часть 11). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (часть 12). Официальным опубликованием (обнародованием) нормативного правового акта, принятого органами местного самоуправления города Южно-Сахалинска, считается первая публикация его полного текста в газете "Южно-Сахалинск сегодня" (часть 13).

Статьей 45 ГрК РФ в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, предусмотрено, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченными Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения, органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 46 названного Кодекса проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5). Порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 6). В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7). Участники публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 9). Заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (часть 10). Срок проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 11). Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения (часть 13). Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 14).

Порядок организации и проведения публичных слушаний в городском округе «Город Южно-Сахалинск» установлен в Положении о публичных слушаниях в городском округе «Город Южно-Сахалинск», утвержденном решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 23 декабря 2009 года № 52/5-09-4.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 2 указанного Положения на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проекты планировки территорий и проекты межевания территорий.

В соответствии с пунктом 9.1.7 Положения продолжительность проведения публичных слушаний по документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) составляет не менее одного и не более трех месяцев со дня оповещения жителей городского округа «Город Южно-Сахалинск» о дате, времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 15 февраля 2012 года № 180 назначено проведение публичных слушаний по проекту «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск». Данное постановление опубликовано в газете «Южно-Сахалинск сегодня».

Публичные слушания по проекту планировки и межевания территории села Дальнее состоялись ДД.ММ.ГГГГ в 18-00 часов в Доме культуры села Дальнее, что подтверждается протоколом публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ и итоговым документом о результатах публичных слушаний (заключением) от ДД.ММ.ГГГГ, опубликованным в газете «Южно-Сахалинск сегодня».

При этом согласно протоколу в публичных слушаниях приняли участие 37 участников. П.Д.В. участия в публичных слушаниях не принимал, свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории, не представлял.

Постановлением главы администрации города Южно-Сахалинска от 10 июня 2014 года утвержден проект планировки с проектом межевания села Дальнее, в составе проекта «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск». Указанное постановление опубликовано в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 32(1036) от 26 июня 2014 года, а также вместе с утвержденным проектом планировки размещено в сети Интернет на официальном сайте администрации города Южно-Сахалинска.

Проверяя порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что положения статей 45 и 46 ГрК РФ, а также Положения о публичных слушаниях, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории, нарушены не были.

Документация по планировке территории подготовлена с соблюдением положений статьи 2 и части 10 статьи 45 ГрК РФ на основании документов территориального планирования, что подтверждается фрагментом карты градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13-1, а также генеральным планом села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск», согласно которому спорный участок находится в общественно-деловой зоне, запланировано прохождение через него улицы и дороги местного значения.

Полномочия органа местного самоуправления на утверждение проекта планировки и межевания территории установлены приведенным выше законодательством.

При таких обстоятельствах, когда оспариваемый нормативно-правовой акт принят уполномоченным органом, в предусмотренной форме, с соблюдением процедуры его принятия, опубликован в установленном порядке, а также соответствует требованиям нормативно-правовых актов, имеющих большую юридическую силу, оснований для признания его недействующим у судебной коллегии не имеется.

Доводы заявителя о том, что публичные слушания проведены без уведомления лиц, чьи права могут быть нарушены в связи с реализацией этого проекта, отклоняются как основанные на неправильном понимании и толковании правовых норм, регламентирующих процедуру проведения публичных слушаний. Так, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации, ни Положение о проведении публичных слушаний не предусматривают такой способ извещения населения, как направление заказного письма с уведомлением, при этом установленная законодательством процедура оповещения о проведении публичных слушаний была соблюдена.

Ссылка административного истца и его представителя на то, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят без учета существующего порядка землепользования, отмену решения суда не влечет.

Так, согласно частям 1, 2 и 5 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

В силу части 1 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 06 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Таким образом, действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется. Для учета интересов владельцев таких земельных участков предусмотрена процедура публичных слушаний, которая в данном случае проведена с соблюдением всех установленных законом требований.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о правомерности решения суда об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 09 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя П.Д.В. – С.С.В. – без удовлетворения.

Председательствующий С.А. Лихачева

Судьи И.О. Качура

Е.В. Неволина