Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора города Котовска Тамбовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Котовска Тамбовской области о признании бездействия администрации города Котовска, выразившегося в непринятии положения о порядке осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции и соответствующего административного регламента осуществления муниципального контроля, незаконным

по апелляционной жалобе администрации г. Котовска Тамбовской области на решение Котовского городского суда Тамбовской области от 05 июня 2017 года.

Заслушав доклад судьи Курохтина Ю.А., судебная коллегия

установила:

Прокурор г.Котовска в порядке ст.39 КАС РФ обратился в Котовский городской суд Тамбовской области с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании бездействия администрации города Котовска по неисполнению представления прокурора г.Котовска № *** от 10.03.2015г. незаконными. В обоснование своих требований прокурор указал, что в ходе проведения прокуратурой проверки соблюдения законодательства в сфере оборота алкогольной продукции установлены нарушения закона со стороны администрации города Котовска. Так, согласно ст. 7 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее ФЗ № 171) органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции. Данный вид муниципального контроля подпадает под требование Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее ФЗ № 294). Так, согласно части 2 статьи 6 ФЗ № 294 к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

Частью 1 статьи 10 Устава города Котовска полномочия по установлению порядка организации и осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции предоставлены администрации города Котовска.

Однако проверка показала, что на территории города отсутствует положение о порядке осуществления данного вида муниципального контроля и соответствующий административный регламент осуществления муниципального контроля. Выявленное нарушение закона свидетельствует о ненадлежащем исполнении должностными лицами администрации города своих должностных обязанностей в сфере осуществления муниципального контроля.

Прокурором города в адрес администрации города Котовска направлено представление об устранении выявленных нарушений закона и наказании виновных лиц №*** от 10.03.2015, однако требования прокурора о принятии нормативных правовых актов не выполнены, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц.

В ходе подготовки и судебного разбирательства по делу исковые требования прокурором были изменены (от 03.05.2017г., от 17.05.2017г.). Согласно измененным требованиям прокурор просил признать незаконным бездействие администрации города Котовска, выразившееся в непринятии положения о порядке осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции и соответствующего административного регламента осуществления муниципального контроля.

Решением Котовского городского суда Тамбовской области от 05 июля 2017 года административные исковые требования прокурора г. Котовска удовлетворены.

Бездействие администрации г. Котовска выразившееся в непринятии Положения о порядке осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции и соответствующего административного регламента осуществления муниципального контроля признано незаконным, на администрацию г. Котовска возложена обязанность устранить допущенные нарушения.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация г. Котовска обратилась в вышестоящий суд с апелляционной жалобой, в которой приводит следующие доводы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 ФЗ № 294 под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Круг вопросов местного значения городского округа определен ч.1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой содержится осуществление следующих видов муниципального контроля: за исполнением бюджета городского округа (п.1), за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа (п.5), муниципального жилищного контроля (п.6), муниципального земельного контроля (п.26), муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п.30), муниципального лесного контроля (п.38). В муниципальный контроль в области розничной продажи алкогольной продукции, а так же иные виды муниципального контроля не предусмотрены.

Упоминание о муниципальном контроле в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции содержатся в статье 7 ФЗ № 171. В пункте 1 данной статьи указано, что органы местного самоуправления только в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции. При этом компетенция органов местного самоуправления в данной сфере и каковы ее пределы нормами действующего законодательства не предусмотрены.

Кроме того, указывают, что согласно части 1 статьи 10 Устава администрация города не наделена полномочиями на осуществление муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции.

Таким образом, полагает, что правовые основания для осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции на территории города Котовска в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации отсутствуют. Законодателем не предусмотрено, что именно должен проконтролировать орган местного самоуправления во исполнение ФЗ № 171.

В возражении на апелляционную жалобу прокурор города Котовска указывает о несостоятельности доводов апелляционной жалобы, считает решение Котовского городского суда законным и обоснованным. Полагает, что предметом муниципального контроля является на территории г. Котовска соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями в процессе осуществления деятельности требований, установленных муниципальными правовыми актами в области розничной продажи алкогольной продукции, в части соблюдения установленных расстояний от стационарных торговых объектов до прилегающих территорий, на которых допускается розничная продажа алкогольной продукции, организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений требований, установленных муниципальными правовыми актами.

К числу таких актом прокурор относит постановление администрации города Котовска Тамбовской области от 19.06.2013 № 1520 «Об установлении на территории города Котовска Тамбовской области границ прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции», принятое в рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425.

Проверив материалы дела, выслушав представителя администрации г. Котовска Чемеркину О.В., поддержавшую жалобу, помощника прокурора г.Котовска Михайлова Ю.В., считавшего решение правильным, заключение прокурора Лесняк Е.Н., обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Федеральным законом № 171 предусмотрены три вида контроля за соблюдением настоящего закона, а именно федеральный государственный надзор (контроль) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (абз.5 ст.5 закона); региональный государственный контроль (надзор) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции (абз. 6 п.1 ст.6 закона); контроль органов местного самоуправления в пределах своей компетенции за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, спиртосодержащей продукции (п.1 ст. 7 закона).

Статьей 23 приведенного федерального закона предусмотрено правовое разграничение уровней федерального и регионального государственного контроля, наделяя каждый вид контроля собственным содержанием (п.1.1 и п.1.2 указанной статьи). Содержание муниципального контроля не определено.

Круг вопросов местного значения городского округа определен ч.1 ст. 16 ФЗ №, в которой содержится осуществление следующих видов муниципального контроля: за исполнением бюджета городского округа (п.1), за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа (п.5), муниципального жилищного контроля (п.6), муниципального земельного контроля (п.26), муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п.30), муниципального лесного контроля (п.38).

Устав города Котовска не содержит положений о полномочиях администрации города как органа местного самоуправления на осуществление муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

Особые требования к розничной продаже алкогольной продукции установлены статьей 16 ФЗ № 171.

Согласно п.п. 2 п.1.2 ст.23 ФЗ № 171 контроль за соблюдением обязательных требований к розничной продаже алкогольной продукции и розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, установленных статьей 16 данного закона, является предметом регионального государственного контроля (надзора). К данному виду контроля законом отнесен и лицензионный контроль за розничной продажей алкогольной продукции и розничной продажей алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания (п.п. 1 п.1.2 ст.23 ФЗ № 171).

Аналогичные положения закреплены также в п.1.5 административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции, утвержденного приказом управления по развитию промышленности и предпринимательства Тамбовской области от 11.12.2012 № 221.

Отдельные полномочия по осуществления регионального (федерального) государственного контроля в области соблюдения законодательства об обороте алкогольной продукции органам местного самоуправления г. Котовска не переданы.

Как указано выше, осуществление контроля органами местного самоуправления ограничено пределами своей компетенции, поэтому деятельность в области соблюдения законодательства, регулирующего розничную продажу алкогольной, спиртосодержащей продукции, органами местного самоуправления может осуществляться без подмены полномочий регионального и федерального уровней.

Так, во исполнение Постановления Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425 «Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции», и в соответствии с Законом Тамбовской области от 24.05.2012 № 141-З «О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции в Тамбовской области», постановлением администрации Тамбовской области от 15.03.2013 № 244 «Об определении мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Тамбовской области», администрацией г. Котовска вынесено постановление от 19.06.2013 № 1520 «Об установлении на территории города Котовска Тамбовской области границ прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».

Принятие данного нормативного правового акта муниципального уровня осуществлено в соответствии и в пределах полномочий органов местного самоуправления г. Котовска, наделенных приведенными выше нормативными правовыми актами регионального и федерального уровня. Необходимость данного муниципального правового акта обусловлена в том числе и необходимостью осуществления регионального государственного лицензионного контроля, для которого необходимы нормативно закрепленные требования о границах прилегающих территорий на которых запрещена (не допускается) розничная продажа алкогольной продукции. То есть установление указанных границ территорий, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно абз. 27 п.3 ст. 20 ФЗ № 171 нарушение требований, установленных п.2 ст.16 ФЗ № 171 (в т.ч. прилегающие территории к конкретным объектам), является основанием для аннулирования лицензии. В рамка лицензионного контроля, в соответствии с п. 16 административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции, утвержденного приказом управления по развитию промышленности и предпринимательства Тамбовской области от 11.12.2012 № 221, должностные лица при осуществлении лицензионного контроля имеют право определять с использованием средств технического измерения, поверенных в установленном порядке, прилегающие территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции. В соответствии с законодательством Российской Федерации.

В изложенной ситуации довод помощника прокурора г.Котовска о том, что контроль за исполнением приведенного постановления администрации г. Котовска от 19.06.2013 № 1520 никем не осуществляется, не основан на законе.

Удовлетворяя административные исковые требования и основываясь на приведенных положениях федерального законодательства, судом первой инстанции не установлены пределы компетенции органов местного самоуправления г. Котовска по осуществлению муниципального контроля, предмет контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, а также разграничения этих компетенций по видам контроля (муниципальный, региональный, федеральный).

На основании изложенного решение Котовского городского суда Тамбовской области от 05 июня 2017 года нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит в соответствии с п.2 ч.1 ст. 309 КАС РФ отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь ст. 309, 310, 311 КАС РФ. судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Котовского городского суда Тамбовской области от 05 июня 2017 года отменить и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований прокурора г. Котовска Тамбовской области о признании незаконным бездействия администрации города Котовска, выразившегося в непринятии положения о порядке осуществления муниципального контроля в области розничной продажи алкогольной продукции и соответствующего административного регламента осуществления муниципального контроля.

Председательствующий

Судьи