Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Пряжинского районного суда Республики Карелия от 12 ноября 2018 г. по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету Пряжинского национального муниципального района об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что с (.....) ФИО1 замещает должность заместителя главы администрации Пряжинского национального муниципального района. Оспариваемым решением Совета Пряжинского национального муниципального района от (.....)(.....) на ФИО2 – начальника отдела правовой и организационной работы администрации Пряжинского национального муниципального района – возложено исполнение обязанностей главы администрации района. Данное решение административный истец просил признать незаконным, ссылаясь на то, что в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации исполнение его обязанностей должно быть возложено на одного из его заместителей. Возможности возложения указанных полномочий на иное должностное лицо устав муниципального образования не предусматривает.

Решением суда заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы указывает на отсутствие у Совета Пряжинского национального муниципального района полномочий на принятие решения о возложении на должностных лиц обязанностей главы администрации района. Указанное замещение осуществляется заместителем главы в силу закона и устава. Начальник отдела правовой и организационной работы администрации не является лицом, замещающим муниципальную должность. На день принятия административным ответчиком оспариваемого решения ФИО1 являлся единственным заместителем главы администрации. С (.....) до момента принятия оспариваемого решения ФИО1 исполнял обязанности главы администрации. (.....) назначенный исполняющим обязанности главы ФИО2 отменил распоряжение администрации, которым на ФИО1 с (.....) было возложено исполнение обязанностей главы, чем фактически отменил подписанные административным истцом правовые акты, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций. Изложенное свидетельствует о придании оспариваемому решению обратной силы.

В возражениях относительно апелляционной жалобы административный ответчик просит оставить решение суда без изменения.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО3 поддержала доводы жалобы.

Заинтересованное лицо ФИО2 выразил согласие с решением суда.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

По делу установлено, что решением Совета Пряжинского национального муниципального района от (.....) в связи с заявлением главы администрации Пряжинского национального муниципального района (...) о досрочном прекращении полномочий на основании пп. 2 п. 10 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общи принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на заместителя главы администрации района (.....) было возложено исполнение обязанностей главы администрации с (.....) до назначения Советом Пряжинского национального муниципального района лица на должность главы администрации района по результатам конкурса.

Распоряжением и.о.главы Пряжинского национального муниципального района (.....) от (.....) на период его нахождения в отпуске с (...) по (.....) исполнение обязанностей главы администрации района было возложено на административного истца, замещающего должность заместителя главы администрации района.

Распоряжением и.о.главы Пряжинского национального муниципального района (.....) от (.....) на административного истца с (.....) повторно было возложено исполнение обязанностей главы администрации района без указания мотивов принятого решения (приведена лишь ссылка на ст. 60.2 ТК РФ, устанавливающую совмещение должностей).

В соответствии с ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 12 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Пунктом 2 ст. 37 Устава Пряжинского национального муниципального района предусмотрено, что в период временного отсутствия главы администрации его полномочия осуществляет один из заместителей главы администрации.

Установлено и не оспаривается сторонами то обстоятельство, что по состоянию на (...) ФИО1 являлся единственным заместителем главы администрации Пряжинского национального муниципального района.

Оспариваемым решением Совета Пряжинского национального муниципального района от (.....)(.....) со ссылкой на ч. 12 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполнение главы администрации возложено на начальника отдела правовой и организационной работы администрации на период до назначения Советом по результатам конкурса лица на должность главы администрации района.

Оспаривая законность данного решения, административный истец ссылается на п.п. 4.4, 4.5 Положения об администрации Пряжинского национального муниципального района, утвержденного решением Совета Пряжинского национального муниципального района от 24.02.2009 № 6.

Так, согласно п. 4.4 названного Положения в период временного отсутствия главы администрации его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии с распределением обязанностей. На основании п. 4.5 Положения в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии с решением представительного органа до назначения другой кандидатуры на должность главы администрации по результатам конкурса.

Данное Положение не подлежит применению в силу следующего.

В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Часть 8 ст. 37 поименованного закона наделяет представительный орган муниципального образования полномочием по представлению главы местной администрации определить структуру местной администрации.

Таким образом, при утверждении Положения об администрации Пряжинского национального муниципального района Совет Пряжинского национального муниципального района был вправе определить структуру администрации района, но не порядок ее формирования.

Поскольку администрация района относится к органам муниципального образования и состоит из главы администрации, его заместителей и структурных подразделений, порядок формирования, определяющий в том числе исполнения обязанностей главы администрации на период его временного или постоянного отсутствия, должен быть определен только и исключительно уставом муниципального образования.

Исходя из особенностей принятия такого устава (ч.ч. 4 – 6 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), предполагающих обнародование его проекта, учет предложений по проекту, принятие большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, определение порядка формирования администрации района не уставом, а иным актом представительного органа не допустимо.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 КАС РФ если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

С учетом данной нормы закона судебная коллегия приходит к выводу, что порядок определения лица, на которое возлагается исполнение обязанностей главы администрации муниципального образования, устанавливается только уставом.

Уставом Пряжинского национального муниципального района (п.2 ст. 37) урегулирован лишь порядок определения такого лица на период временного отсутствия главы администрации. В рассматриваемом случае полномочия главы администрации были прекращены досрочно, и его отсутствие не носило временный характер.

Таким образом, вопрос о том, какой орган (должностное лицо) уполномочен на принятие решения о возложении исполнения обязанностей главы администрации на период его постоянного отсутствия (до назначения (избрания) нового главы), а также о том, на кого может быть возложено исполнение таких обязанностей, уставом Пряжинского национального муниципального района не урегулирован.

В соответствии с ч. 6 ст. 15 КАС РФ в случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 16.01.2018 № 12-О, по логике законодательного регулирования, правовой статус главы муниципального образования, будучи определенным образом обособлен в организационно-правовой системе муниципальной власти, тем не менее всегда реализуется в системной взаимосвязи со статусными характеристиками иных должностных лиц местного самоуправления, а именно, как следует из ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования, по общему правилу, либо исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, либо возглавляет местную администрацию. Это коррелирует и с положениями ст. 37 данного Федерального закона, согласно которым местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ч. 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ч. 2). Из приведенных законоположений следует, что глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию на принципах единоначалия, призван обеспечивать законность в деятельности местной администрации в целом и каждого ее структурного подразделения, а также надлежащее исполнение всех возложенных на местную администрацию полномочий на основе субординации. Следовательно, во взаимоотношениях с государством он, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, несет всю полноту персональной ответственности за устранение допущенных местной администрацией и установленных судом нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также иных охраняемых законом публичных интересов. Иное не только подрывало бы принципы единоначалия в руководстве местной администрацией, но и создавало бы предпосылки для снижения гарантий надлежащего уровня правовой дисциплины в местном самоуправлении.

Учитывая организационно-правовую систему органов местного самоуправления Пряжинского национального муниципального района и системную взаимосвязь между главой администрации Пряжинского национального муниципального района и Советом Пряжинского национального муниципального района, в том числе с точки зрения подконтрольности и подотчетности глава местной администрации представительному органу муниципального образования, судебная коллегия полагает, что именно Совет Пряжинского национального муниципального района вправе принимать решение о возложении исполнения обязанностей главы администрации в случае его отсутствия.

При этом круг лиц, на которых может быть возложено исполнение обязанностей главы администрации, не ограничен лишь заместителями главы администрации, поскольку в случае временного отсутствия главы он вправе самостоятельно определять из числа назначенных им заместителей временно исполняющего его обязанности и требовать от него отчета о надлежащем исполнении таких обязанностей. Представительный орган муниципального образования определяет такое лицо, в том числе из муниципальных служащих, поскольку это не противоречит ч. 12 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отвечает требованию о подконтрольности главы администрации совету района.

Довод административного истца о том, что начальник отдела правовой и организационной работы администрации не является лицом, замещающим муниципальную должность, в силу чего не может исполнять обязанности главы администрации, является несостоятельным.

Согласно разделу 2 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 № 1107-ЗРК «О муниципальной службе в Республике Карелия» должность начальника отдела, равно как и должности главы администрации и заместителя главы администрации относятся к должностям муниципальной службы.

По изложенным мотивам решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пряжинского районного суда Республики Карелия от 12 ноября 2018 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи