Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Архангельске 13 июля 2017 года административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Няндомского районного суда Архангельской области от 30 марта 2017 года, которым постановлено:

«административное исковое заявление ФИО1 к администрации МО «Каргопольский муниципальный район» об оспаривании решения органа местного самоуправления - оставить без удовлетворения.».

Заслушав доклад судьи Пыжовой И.А., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации МО «Каргопольский муниципальный район» (далее - администрация) об оспаривании предписания от ДД.ММ.ГГГГ.

В обоснование иска указал, что является собственником ? доли в праве общей долевой собственности на земельный участок и ? доли в праве общей долевой собственности на жилой дом, расположенные по адресу: <адрес>.

14.12.2016 администрацией вынесено предписание, которым на него возложена обязанность в срок до 16.12.2016 предоставить разрешительную документацию на обустройство двух дополнительных переездов к дому № <адрес>, либо демонтировать данные переезды в срок до 01.03.2017. Указывает, что к его земельному участку не имеется альтернативного подъезда. Переезды необходимы ему для обеспечения прохода к дому, а также доступа к дому техники коммунальных служб. Переезд, на который ссылается ответчик, как на разрешенный к использованию, обеспечивает доступ только к смежному земельному участку, принадлежащему соседу. Вместе с тем через данный земельный участок проезда к его участку не имеется. Также указывает, что спорные переезды существуют более 20 лет. Причины подтопления соседних участков ответчиком не установлены. Полагает, что его вины в произошедшем подтоплении не имеется. Просил признать предписание администрации МО «Каргопольский муниципальный район» от 14.12.2016 незаконным.

Лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. ФИО1 просил рассмотреть дело без его участия.

Суд постановил указанное решение, с которым не согласился ФИО1, в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований.

В обоснование доводов жалобы приводит аналогичные, изложенным в административном исковом заявлении. Считает ошибочными выводы суда о законности оспариваемого предписания. Указывает, что судом не дано надлежащей оценке обстоятельствам, свидетельствующим о том, что на него возложена обязанность демонтировать переезды, существовавшие до оформления его права на земельный участок и дом. Полагает, что администрация фактически обязывает его оформить схему планировочной организации земельного участка. При этом наличие переездов не влияет на работоспособность дренажной канавы. Причиной подтопления является ненадлежащее содержание дренажной системы органом местного самоуправления, в результате которого происходит засорение трубы, расположенной под переездами. Кроме того, указывает, что проверка соблюдения земельного законодательства проводилась в мае 2016 года, нарушений не было выявлено. Также считает необоснованной ссылку суда на апелляционное определение Архангельского областного суда от 19.12.2016, которым установлено, что переезд на землях общего пользования установлен ФИО1 самовольно. По данному делу рассматривался спор только в отношении одного из имеющихся переездов.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в суд апелляционной инстанции не явились.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что ФИО1 является собственником земельного участка из категории земель: земли населенных пунктов, с разрешенным использованием для эксплуатации части жилого дома (объект индивидуального жилищного строительства) по адресу: <адрес>, а так же собственником ? доли в праве общей долевой собственности на часть жилого дома, занимаемой квартирой под номером один в <адрес>.

12.04.2016 на основании заявления граждан об устранении затопления земельных участков по <адрес>, выездной комиссией по ЧС и ПБ администрации района проведен осмотр и обследование канавы и переезда по <адрес>. По итогам осмотра установлен факт затопления земельных участков по причине перекрытия дренажной канавы переездом оборудованным ФИО1, о чем составлен соответствующий акт.

12.04.2016 ФИО1 направлено письмо о необходимости в срочном порядке восстановить работу канавы и предоставить в администрацию разрешительные документы на обустройство переездов, что ФИО1 не было исполнено.

13.04.2016 и 15.04.2016 проведены повторные осмотры, установлен факт демонтажа плит, о чем составлены акты №1 и №2.

14.12.2016 ФИО1 выдано предписание №6841, подписанное главой муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» Е.А.Н.

Предписанием от 14.12.2016 на ФИО1 возложена обязанность в срок до 16.12.2016 предоставить разрешительную документацию на обустройство двух дополнительных переездов к дому <адрес>, либо демонтировать данные переезды в срок до 01.03.2017.

Полагая указанное предписание незаконным, ФИО1 обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Оспариваемое предписание получено ФИО1 14.12.2016. Административное исковое заявление поступило в суд 16.12.2017, срок обращения в суд соблюден.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом местного самоуправления в рамках осуществления земельного и градостроительного контроля, и права и законные интересы административного истца не нарушает.

Между тем, судом не учтено следующее.

В соответствии с ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно ч.ч. 1, 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ) вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Из выданного административному истцу предписания не ясно в рамках осуществления каких, предусмотренных законом полномочий оно выдано.

Суд первой инстанции указал, что предписание выдано в рамках осуществления ответчиком земельного и градостроительного контроля. При этом в суд апелляционной инстанции ответчиком представлены пояснения о том, что предписание выдано в связи со сложившейся чрезвычайной ситуацией, вызванной подтоплением территории жилого <адрес>. При этом ответчик ссылается на предусмотренные законом полномочия органа местного самоуправления муниципального района в сфере осуществления дорожной деятельности.

Судебная коллегия считает, что судом неверно были установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неверно применен материальный закон.

В соответствии с п.п. 5, 35 ч.1 ст.15 Закона №131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района.

Согласно ч. 1 ст.72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (ч.2 ст.72 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.

Органы местного самоуправления городских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских поселений объектов земельных отношений.

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений (ч.3 ст.72 ЗК РФ).

Положением о муниципальном земельном контроле на территории Архангельской области, утвержденным Постановлением Правительства Архангельской области от 29.12.2014 N 592-пп (далее – Положение) определяется порядок осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области муниципального земельного контроля - деятельности по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации и законодательства Архангельской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации и законодательством Архангельской области предусмотрена административная и иная ответственность.

Согласно п.2 Положения муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области (далее - органы муниципального земельного контроля).

Органы местного самоуправления городских поселений Архангельской области осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах соответствующих городских поселений Архангельской области объектов земельных отношений, если иное не предусмотрено абзацами пятым и седьмым настоящего пункта.

В соответствии со ст.6 Закона Архангельской области от 23.09.2004 N 258-внеоч.-ОЗ "О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области", статусом муниципального района наделяется Каргопольский район (административный центр - город Каргополь).

В состав Каргопольского муниципального района входят городское и сельские поселения. Статусом городского поселения наделяется Каргопольское (административный центр - город Каргополь).

Из материалов дела следует, что спорные переезды расположены в границах МО «Каргопольское», имеющего статус городского поселения, соответственно, осуществление мероприятий по муниципальному земельному контролю в отношении расположенных в границах городского поселения объектов земельных отношений отнесено к компетенции органов местного самоуправления городского поселения.

Доказательств наличия обстоятельств, предусмотренных абзацами пятым и седьмым пункта 2 Положения в материалах дела отсутствуют, административным ответчиком по запросу суда апелляционной инстанции не представлено.

Кроме того, согласно п.4 Положения (в редакции, действующей в спорный период) муниципальный земельный контроль осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок, а также мероприятий без взаимодействия с подконтрольными субъектами.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном настоящим Положением, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - административными регламентами осуществления муниципального земельного контроля, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с Порядком разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области, утвержденным постановлением Правительства Архангельской области от 16 августа 2011 года N 288-пп. (п.5 Положения в редакции, действующей в спорный период).

При организации и проведении проверок в отношении граждан применяются положения Земельного кодекса Российской Федерации, а также положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", за исключением положений о направлении в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок и положений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры (п.6 Положения).

По результатам проверок уполномоченными должностными лицами, проводящими проверку, составляются акты проверок.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения (п.10).

В соответствии с п.п.1 п. 11 Положения в случае выявления нарушений земельного законодательства уполномоченные должностные лица выдают одновременно с актом проверки предписание органу государственной власти, органу местного самоуправления, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, гражданину об устранении выявленных нарушений и осуществляют контроль за исполнением выданного предписания.

Акт проверки должен содержать сведения, предусмотренные статьей 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (п.12 Положения).

При этом согласно п.13 Положения предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства должно содержать следующие сведения:

1) дата и место составления предписания; 2) наименование органа муниципального земельного контроля, составившего предписание; 3) фамилию, инициалы и должность уполномоченного должностного лица, составившего предписание; 4) реквизиты акта проверки; 5) сведения о лице, в отношении которого составлено предписание: в отношении гражданина - фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес места жительства, реквизиты документа, удостоверяющего личность; в отношении индивидуального предпринимателя - фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес места жительства, реквизиты документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер; в отношении органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического лица - наименование, юридический адрес, основной государственный регистрационный номер, фамилия, имя и отчество (последнее - при наличии) руководителя или иного уполномоченного представителя; 6) выявленные нарушения земельного законодательства и положения нормативных правовых актов, которые нарушены; 7) предписываемые действия по устранению выявленных нарушений со сроками исполнения в отношении каждого пункта предписания; 8) срок представления отчета об исполнении предписания; 9) подпись уполномоченного должностного лица, составившего предписание, и печать органа муниципального земельного контроля.

Выданное административному истцу предписание вышеизложенным требованиям не соответствует. В материалы дела не представлен акт, составленный должностным лицом, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля органа, соответствующий требованиям п.12 Положения, на основании которого было выдано предписание.

Ссылки ответчика на акты, составленные в апреле 2016 года, являются необоснованными, так как данные акты не могли быть основанием для выдачи истцу предписания в декабре 2016 года.

Кроме того, выданное истцу предписание не соответствует по своему содержанию требованиям, указанным в п.13 Положения.

Таким образом, если оспариваемое предписание выдано истцу в рамках осуществления муниципального земельного контроля, то, очевидно, что оно является незаконным, поскольку выдано с грубыми нарушениями процедуры осуществления такого контроля.

Доводы административного ответчика, изложенные в письменных пояснения, представленных в суд апелляционной инстанции, о том, что предписание выдано в рамках осуществления органом местного самоуправления дорожной деятельности, также являются несостоятельными.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются, в частности Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ч.1 ст.1).

В соответствии с п.22 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон №257-ФЗ) муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог – это действия должностных лиц органа муниципального контроля, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (далее - субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования автомобильных дорог (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора.

Полномочия муниципальных районов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности определен в ст.13 Закон №257-ФЗ.

Согласно п.1 ч.1 указанной нормы к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

Частью 2 ст.13.1 Закон №257-ФЗ предусмотрено, что муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления (далее - орган муниципального контроля) в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

Административный ответчик, выдавая оспариваемое предписание, не указал в нем, что оно выдано в связи с допущенными истцом нарушениями в сфере сохранности автомобильных дорог. Кроме того, в предписании не указано, положения каких нормативных правовых актов нарушены ответчиком.

На запрос суда апелляционной инстанции ответчиком так и не представлены доказательства соблюдения порядка проведения в отношении истца проверки и выдачи ему оспариваемого предписания, в частности не представлен муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления муниципального контроля в сфере обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также полномочия администрации района на осуществления такого контроля в границах дорог, расположенных на территории МО «Каргопольское».

Вывод суда о том, что предписание выдано в сфере градостроительного контроля, является ошибочным и не соответствующем положениям действующего градостроительного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 17.1 Закон № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

Анализ положений ст.ст.6, 7, 8, 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГрК РФ)позволяет сделать вывод о том, что данным законом к компетенции органов местного самоуправления не отнесены полномочия по осуществлению муниципального контроля в сфере регулируемой данным законом.

Положениями ГрК РФ предусмотрено осуществление государственного строительного надзора и регионального государственного надзора, а также осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Вместе с тем данные полномочия к компетенции органов местного самоуправления указанным законом не отнесены.

Доводы ответчика о том, что предписание выдано в связи с возникновением в апреле 2016 года чрезвычайной ситуации, вызванной подтоплением жилого дома, судебной коллегией также отклоняются. Предписание, как форма реагирования уполномоченного органа на выявленные нарушения требований действующего законодательства, не может быть выдано спустя более шести месяцев с момента выявления нарушения. Кроме того, из оспариваемого предписания не следует, что оно выдано уполномоченным должностным лицом комиссии по чрезвычайным ситуациям. При этом в установленном порядке режим чрезвычайной ситуации либо повышенной опасности на территории муниципального образования не вводился.

В соответствии с ч.9 ст.226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом согласно ч.11 ст.226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В нарушение требований ч.11 ст.226 КАС РФ ответчиком не представлены доказательства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, наделенного государственными или иными

публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, порядка принятия оспариваемого решения, основания для его принятия, а также соответствие содержания оспариваемого предписания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Вместе с тем по делу достоверно установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав административного истца.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции нельзя признать законным, оно подлежит отмене в связи с нарушением судом норм материального права, с принятием нового решения об удовлетворении требований административного истца.

Кроме того, в соответствии со ст.ст.103, 111 КАС РФ с ответчика в пользу истца подлежат взысканию судебные расходы в виде уплаченной при подаче административного искового заявления и апелляционной жалобы государственной пошлины, всего в сумме 450 руб.

Руководствуясь ст.ст. 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

решение Няндомского районного суда Архангельской области от 30 марта 2017 года отменить, вынести по делу новое решение, которым:

«административное исковое заявление ФИО1 к администрации муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» об оспаривании решения органа местного самоуправления - удовлетворить.

Признать незаконным предписание главы муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» Е.А.Н. от 14 декабря 2016 года № 6841, и отменить указанное предписание.

Взыскать с администрации муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» в пользу ФИО1 государственную пошлину в размере 450 рублей.»

Председательствующий Г.С. Верещагин

Судьи И.А. Пыжова

М.В. Хандусенко