Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Анапского межрайонного прокурора в интересах муниципального образования город-курорт Анапа (далее – МО г.-к. Анапа), неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования г.-к. Анапа (далее – АМО Анапа) о признании недействующими отдельных положений постановления АМО Анапа от 14.06.2012 № 1617 «Об утверждении исполнения функции по осуществлению муниципального земельного контроля АМО Анапа» (в редакции постановления АМО Анапа от 03.02.2014)

по апелляционной жалобе представителя ФИО1, действующей по доверенности АМО Анапа, на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 02.08.2017 с возражением на апелляционную жалобу помощника Анапского межрайонного прокурора Никитенко О.В.

Заслушав доклад судьи Диянова С.П., судебная коллегия

установила:

Анапский межрайонный прокурор в интересах МО г.-к. Анапа, неопределенного круга лиц обратился в суд с названным выше административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими с момента вынесения судебного решения следующие положения административного регламента исполнения функции по осуществлению муниципального земельного контроля АМО Анапа, утвержденного постановлением АМО Анапа от 14.06.2012 № 1617 (в редакции постановления АМО Анапа от 03.02.2014 № 305):

пункт 1.10 - в части указания в качестве правового основания осуществления муниципальной функции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.11.2011 № 1340 «Об утверждении Порядков разработки, утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

пункты 1.11-1.13 - в части осуществления муниципального земельного контроля за соблюдением обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, неосуществления муниципального земельного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации, законодательства Краснодарского края, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Краснодарского края предусмотрена административная и иная ответственность, неосуществления муниципального земельного контроля в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан;

пункт 1.14 - в части отсутствия обязанности должностных лиц органа муниципального земельного контроля ознакомить проверяемых лиц с документами и (или) информацией, полученными в рамках межведомственного информационного взаимодействия; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценных, в том числе уникальных, документов Архивного фонда Российской Федерации, документов, имеющих особое историческое, научное, культурное значение, входящих в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок только в случае его наличия у юридического лица, индивидуального предпринимателя;

пункты 1.14-1.17 - в части отсутствия ограничений при проведении проверок;

пункт 1.16 - в части не предоставления проверяемым лицам права знакомиться с документами и (или) информацией, полученными органами муниципального контроля в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а также представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган муниципального контроля по собственной инициативе;

пункт 2.3 - в части установления сроков проведения проверок;

пункт 2.4,2 - в части установлений оснований для отказа в проведении плановой проверки;

3.2, 1, 3.3.2.1 - в части оснований для проведения внеплановой проверки;

пункты 2.4, 3.2 - в части отсутствия процедуры предварительной проверки поступивших обращений, порядка действий органа муниципального земельного контроля при установлении анонимности или недостоверности обращения (части 3.4, 3.5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ);

пункты 3.3.1.5, 3.3.2.8, 3.4.3 в части отсутствия такого способа возможного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении проверки как посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган земельного муниципального контроля;

пункт 3.4 - в части отсутствия изъятия о том, что при проведении проверки должностные лица органа муниципального контроля не вправе требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки;

пункт 3.5 - в части отсутствия возможности направления акта проверки в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю при наличии согласия проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках муниципального контроля; в части отсутствия обязанности в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, указать в акте проверки информацию о наличии признаков выявленного нарушения, а также направить копию указанного акта в орган государственного земельного надзора"; отсутствия обязанности незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения в случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен;

раздел 3 - в части не проведения мероприятий по профилактике соблюдения обязательных требований, не организации и не проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, невнесения сведений о проверках в Единый реестр проверок.

В обоснование требований указано, что постановлением АМО Анапа от 14.06.2012 № 1617 утвержден административный регламент исполнения функции по осуществлению муниципального земельного контроля АМО Анапа. В 2014 регламент изложен в новой редакции. Оба постановления являются нормативным правовыми актами и опубликованы в Вестнике органов местного самоуправления МО г.-к. Анапа. На отдельные положения Регламента Анапской межрайонной прокуратурой принесен протест, вместе с тем мер по приведению нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством не принято. В настоящее время данный муниципальный правовой акт противоречит действующему законодательству.

Обжалуемым решением Анапского городского суда Краснодарского края от 02.08.2017 удовлетворены заявленные Анапским межрайонным прокурором административные исковые требования в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель ФИО1, действующая по доверенности АМО Анапа, просит решение районного суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указано, что решение суда вынесено незаконно.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу помощник Анапского межрайонного прокурора Никитенко О.В. просит обжалуемое судебное постановление оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте разбирательства извещались судом апелляционной инстанции, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем, исходя из части 7 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц по правилам, установленным главой 33 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в порядке упрощенного (письменного) производства без аудиопротоколирования.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, проверив материалы дела в пределах этих доводов, судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда находит решение Анапского городского суда Краснодарского края от 02.08.2017 не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 1, 3, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда первой инстанции в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При рассмотрении данного дела такого характера нарушения или неправильное применение норм материального или процессуального права судом первой инстанции допущены не были.

Так, удовлетворяя заявленные исковые требования в полном объеме, суд, прежде всего, исходил из того, что прокурором были представлены достаточные доказательства, подтверждающие факт противоречия муниципального акта действующему законодательству.

С такими выводами суда следует согласиться, поскольку они основаны на анализе действующего законодательства и соответствуют материалам данного дела.

Исходя из части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд обязан принять административный иск, рассмотреть его и по результатам рассмотрения дела принять решение по заявленным административным истцом требованиям.

Решение суда должно содержать выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска.

В судебном заседании, должно быть установлено наличие оспариваемых действий (бездействий), конкретное нарушение прав и свобод гражданина (препятствие к осуществлению его прав и свобод, незаконно возложенная обязанность или привлечение к ответственности), причинная связь между действиями (бездействиями) и нарушением прав и свобод.

Как следует из материалов дела, постановлением АМО Анапа от 14.06.2012 № 1617 утвержден административный регламент исполнения функции по осуществлению муниципального земельного контроля АМО Анапа (далее - Регламент).

Постановлением АМО Анапа от 03.02.2014 № 305 Регламент изложен в новой редакции.

Указанные постановления являются нормативным правовым актом, опубликованы в Вестнике органов местного самоуправления МО г.-к. Анапа 18.06.2012 (<...> июнь) и 17.02.2014 (<...> февраль) соответственно.

<...> на отдельные положения Регламента Анапской межрайонной прокуратурой принесен протест, вместе с тем мер по приведению нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством не принято.

Как правильно установлено судом первой инстанции, в настоящее время данный муниципальный правовой акт противоречит действующему законодательству.

Так, в пункте 1.10 Регламента в качестве правового основания осуществления муниципальной функции указывает постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.11.2011 № 1340 «Об утверждении Порядков разработки, утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Краснодарского края», которое не регламентирует вопросы осуществления муниципального контроля.

В силу статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора; и муниципального контроля» обязателен для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры и не распространяет свое действие на органы местного самоуправления.

Судом правомерно установлено, что в указанном пункте Регламента отсутствуют ссылки, в частности, на Закон Краснодарского края от 02.03.2012 № 2445-КЗ «О порядке организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории Краснодарского края», Постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 № 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения».

Согласно части 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Вместе с тем пунктами 1.11-1.13 Регламента предусмотрено осуществление контроля за соблюдением обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Судом принято во внимание, что не предусмотрено осуществление контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации. законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъект Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Также в качестве субъектов контроля не указаны органы государственной власти, органы местного самоуправления, граждане.

Также, вопреки требованиям пунктов 7.1, 8, 13 статьи 18 Закона пункт 1.14 Регламента не возлагает на должностных лиц органа муниципального земельного контроля следующие обязанности:

ознакомить проверяемых лиц с документами и (или) информацией, полученными в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо пенных, в том числе уникальных, документов Архивного фонда Российской Федерации, документов, имеющих особое историческое, научное, культурное значение, входящих в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц;

осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок в случае его наличия у юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Более того, в ходе судебного разбирательства судом установлено:

в нарушение требований части 5 статьи 72 ЗК РФ пунктами 1.15. 1.19 Регламента не учтено, что в случае выявления в ходе проведения проверки требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные липа органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в opган государственного земельного надзора.

Также пункты 1.14-1.17 Регламента не устанавливают ограничений при проведении проверки в соответствии со статьей 15 Закона.

Пункт 1.16 Регламента не предоставляет проверяемым лицам право знакомиться с документами и (или) информацией, полученными органами муниципального контроля в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а также представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган муниципального контроля по собственной инициативе (статья 21 Федерального закона № 294-ФЗ).

Формулировки пункта 2.3 Регламента, устанавливающего сроки проведения проверок, не соответствуют положениям статьи 13 Закона.

Установленные пунктами 2.4.2, 3.2. 3.3 Регламента основания для проведения внеплановой проверки (отказа в ее проведении) не соответствуем действующей редакции части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

В пунктах 2.4, 3.2 Регламента не предусмотрена процедура предварительной проверки поступивших обращений (часть 3.2 статьи 10 Закона).

Муниципальным правовым актом (пункты 2.4, 3.2 Регламента) не урегулирован порядок действий органа муниципального земельного контроля при установлении анонимности или недостоверности обращения (части 3.4, 3.5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Пунктами 3.3.1.5, 3.3.2.8, 3.4.3 Регламента не учтены способы возможного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении проверки (часть 12 статьи 9, часть 16 статьи 10 Закона).

Пункт 3.4 Регламента не содержит изъятия о том, что при проведении проверки должностные лица органа муниципального контроля не вправе требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки (часть 9 статьи 15 Закона).

В нарушение части 4 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ пункт 3.5 Регламента не предусматривает, что при наличии согласия проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках муниципального контроля акт проверки может быть направлен в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю.

Пункт 3.5 Регламента не приведен в соответствие с действующей редакцией статьи 17 Закона (в части принимаемых мер в случае выявлений нарушения закона).

Вопреки статье 8.2 Закона раздел 3 Регламента не предусматривает проведение мероприятий по профилактике соблюдения обязательных требований.

Муниципальным правовым актом (раздел 3) не урегулированы вопросы об организации и проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (статья 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ).

Кроме того, судом учтено, что разделом 3 Регламента не предусмотрено внесение сведений о проверках в Единый реестр проверок (статья 13.3 Закона).

На основании вышеизложенного, судебная коллегия полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что заявленные административные исковые требования следует удовлетворить, поскольку применение положений вынесенного муниципального правового акта приводит к нарушению прав и законных интересов МО г.-к. Анапа и неопределенного круга лиц.

Суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, проверил доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, и применил закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.

Выводы суда – мотивированы и подтверждены, имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка.

Довод, указанный в апелляционной жалобе о том, что в настоящее время управлением муниципального контроля АМО Анапа завершаются работы по подготовке проекта постановления «Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля АМО Анапа», для направления в Анапскую межрайонную прокуратуры и получения антикоррупционного заключения в связи с чем, заявленные требования не подлежат удовлетворению, несостоятелен.

Как следует из ответа И.О. главы АМО Анапа от <...>, на момент рассмотрения деле в суде первой инстанции, имеющиеся несоответствия не устранены, проект административного регламента только направлен на экспертизу в управление экономики и инвестиций и только после получения положительного заключения правового управления будет направлен в Анапскую межрайонную прокуратуру для проведения антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, судом обоснованно установлено, что на момент рассмотрения дела, несоответствия Регламента требования Российского законодательства устранены не были.

Исходя из этого, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении названного выше административного искового заявления Анапского межрайонного прокурора в интересах МО г.-к. Анапа, неопределенного круга лиц к АМО Анапа о признании недействующими отдельных положений постановления АМО Анапа от 14.06.2012 № 1617 «Об утверждении исполнения функции по осуществлению муниципального земельного контроля АМО Анапа» (в редакции постановления АМО Анапа от 03.02.2014).

Оснований не согласиться с правовой оценкой суда обстоятельств, имеющих значение для дела, судебная коллегия не усматривает, учитывая, что существенного нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том числе и тех, на которые имеются ссылки в апелляционной жалобе, судом не допущено.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что решение Анапского городского суда Краснодарского края от 02.08.2017 следует признать законным, обоснованным, по существу правильным, в связи с чем, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не усматривает.

Руководствуясь статьями 309-315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Анапского городского суда Краснодарского края от 02.08.2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя ФИО1, действующей по доверенности АМО Анапа, без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции ступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи