Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании 23 января 2019 года дело по апелляционной жалобе Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области на решение Усть-Ишимского районного суда Омской области от 30 октября 2018 года, которым Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области отказано в удовлетворении требований к территориальному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Тевризского и Усть-Ишимского районов управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области о признании незаконными пунктов 1, 2, 3, 5, 6 предписания от 29 июня 2018 года <...>.

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Администрация Усть-Ишимского муниципального района Омской области обратилась в суд с административным исковым заявлением к территориальному отделу надзорной деятельности и профилактической работы Тевризского и Усть-Ишимского районов управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области об оспаривании отдельных пунктов предписания об устранении нарушений в области гражданской обороны.

В обоснование указано, что по итогам плановой проверки Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области предписано в срок 01.05.2019: создать муниципальную систему оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, охватывающую все населенные пункты (п. 1); предусмотреть доведение сигналов (распоряжений) и информации оповещения с нескольких территориально разнесенных защищенных пунктов управления с обеспечением их средствами связи и оповещения (п. 2); создать запасы материально-технических средств, необходимых для проведения мероприятий по светомаскировке объектов, продолжающих работу в режиме полного затемнения (п. 3); организовать планирование по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (п. 5); организовать работу по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническому обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны и их технических систем (п. 6).

По мнению административного истца, обязанность по выполнению указанных мероприятий возложена на него незаконно. Отмечает, что на территории Усть-Ишимского муниципального района имеется муниципальная система оповещения, обеспечивающая своевременную передачу сигналов и речевой информации о чрезвычайной ситуации до органов управления и населения муниципального района, что подтверждается актов проверки Главного управления региональной безопасности Омской области от 05.07.2018 № <...>. Поскольку требования к количеству и оснащению защищенных пунктов управления в муниципальном образовании законодательно не определены, предписание в части необходимости обеспечении нескольких территориально разнесенных защищенных пунктов управления средствами связи и оповещения незаконно. Указывает, что Омская область не включена в перечень территорий, входящих в зону светомаскировки, Усть-Ишимский район не относится в приграничной территории, не является районом эвакуации населения, с. Усть-Ишим и Администрация Усть-Ишимского муниципального района не рассматриваются органами военного управления как вероятные цели поражения на территории Российской Федерации. Согласно Плану световой маскировки населенных пунктов и объектов экономики Усть-Ишимского муниципального района режим полного затемнения вводится по сигналу «Воздушная тревога», что соответствует требованиям п. 10.2 "СП 165.1325800.2014. Свод правил. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90". Надзорным органом не учтено, что Администрацией осуществляется планирование гражданской обороны и защиты населения района с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени опасностей для населения возможных ЧС.

Просила признать незаконными пункты 1, 2, 3, 5, 6 Предписания от 29.06.2018 <...>, вынесенного заместителем начальника отдела территориального отдела надзорной деятельности и профилактической работы Тевризского и Усть-Ишимского районов управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области ФИО1

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Администрация Усть-Ишимского муниципального района Омской области просит решение суда отменить, принять новое. Настаивает на том, что в Усть-Ишимском районе создана и функционирует единая муниципальная система оповещения. Судом не принято во внимание, что требования ГОСТ Р 42.3.01-2014 не распространяется на средства оповещения при их эксплуатации, муниципальная система оповещения создана до введения в действие указанного ГОСТа, следовательно, его требования на созданные и эксплуатируемые технические средства оповещения населения применению не подлежат,

Полагает ошибочным вывод суда о том, что п. 21 Положения о системах оповещения населения (утв. совместным Приказом МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006) предусматривает создание территориально разнесенных пунктов управления с обеспечением их средствами связи и оповещения.

Приводит довод иска о том, что законодательство РФ не содержат такого понятия как «защищенный пункт управления», законодательством не определен порядок создания защищенных пунктов управления на муниципальном уровне, их количество и требования к оснащению.

Признавая законность требований, изложенных в п. 5 предписания, суд не принял во внимание то обстоятельство, что с. Усть-Ишим не относится к населенным пунктам, имеющим организации, отнесенные к категории особой важности по гражданской обороне, и железнодорожные станции первой категории, не расположено в зоне возможного катастрофического затопления в пределах 4-х часового добегания волны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений, не относится к безопасным районам эвакуации.

Судом также не приняты во внимание доводы иска о том, что защитные сооружения, являющиеся объектами проверки, поставлены на учет как защитные сооружения на основании паспортов, не соответствующих требованиям Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (утв. Приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583).

В возражениях на апелляционную жалобу начальник отделения территориального отдела надзорной деятельности территориального отдела надзорной деятельности и профилактической работы Тевризского и Усть-Ишимского районов ФИО1, представитель Главного управления МЧС России по Омской области ФИО2 просят решение оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, своих представителей не направили, в связи с чем на основании ч. 7 ст. 150 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения постановленного решения.

Материалами дела подтверждено, что в период с 04.06.2018 по 29.06.2018 заместителем начальника территориального отдела надзорной деятельности и профилактической работы Тевризского и Усть-Ишимского районов Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области ФИО1 в отношении Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области была проведена плановая проверка выполнения требований, установленных законодательными и иными нормативно-правовыми актами РФ в области гражданской обороны.

Проверкой установлено, что Администрацией Усть-Ишимского муниципального района Омской области ненадлежаще исполняются обязанности: по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по световой маскировке; по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; по предоставлению населению средств коллективной защиты.

По результатам проведенной проверки должностным лицом составлен акт <...>, в котором зафиксированы факты нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении Главы Усть-Ишимского муниципального района Омской области составлен протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ «Невыполнение мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий».

В целях устранения нарушений требований в области гражданской обороны Администрации Усть-Ишимского муниципального района выдано предписание от <...><...>, обязывающее в срок до 01.05.2019 устранить выявленные нарушения, а именно:

создать муниципальную систему оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, охватывающую все населенные пункты в соответствии с требованиями ГОСТ 42.3.01-2014 (п. 1);

предусмотреть доведение сигналов (распоряжений) и информации оповещения с нескольких территориально разнесенных защищенных пунктов управления с обеспечением их средствами связи и оповещения (п. 2);

сформировать запасы материально-технических средств, необходимых для проведения мероприятий по светомаскировке объектов, продолжающих работу в режиме полного затемнения (п. 3);

организовать планирование по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (п. 5);

организовать работу по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническому обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны и их технических систем (п. 6).

Постановлением мирового судьи судебного участка № 34 в Усть-Ишимском судебном районе Омской области 03.09.2018, вступившим в законную силу 14.09.2018, Глава Усть-Ишимского муниципального района Омской области С. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ, за что подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Полагая предписание от 29.06.2018 № <...> незаконным в части, административный истец обратился в суд с требованием об оспаривании пунктов 1, 2, 3, 5, 6 предписания.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предписание вынесено уполномоченным на то должностным лицом на законных основаниях и в указанной части направлено на обеспечение соблюдения требований в области гражданской обороны Администрацией Усть-Ишимского муниципального района Омской области, с чем судебная коллегия соглашается.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; под мероприятиями по гражданской обороне понимаются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с п. 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 305) установлено, что государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (п. 2).

Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (пп. «г» п. 6 Положения).

Решения и требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны соответственно для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностных лиц и граждан (п. 9 Положения).

Судебная коллегия находит верным вывод суда о том, что у административного органа имелись правовые основания для включения в оспариваемое предписание требования о создании автоматизированной системы оповещения, охватывающей все населенные пункты муниципального района, с доведением оповещения с нескольких территориально разнесенных пунктов управления.

Пунктом 5 "ГОСТ Р 42.3.01-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования" (утв. Приказом Росстандарта от 07.04.2014 N 311-ст). предусмотрены. общие технические требования автоматизированному рабочему месту (АРМ): АРМ оповещения населения предназначено для автоматизации процесса управления всеми видами оповещения населения и представляет собой программно-технический комплекс для приема сигналов и информации оповещения от вышестоящего пункта управления гражданской обороны (ПУ ГО), Единой дежурно-диспетчерской службы (ЕДДС) муниципального образования, обработки, отображения, формирования и передачи команд управления аппаратурой запуска и мониторинга специальных оконечных средств оповещения населения сигналов и информации оповещения по всем имеющимся техническим системам связи, оповещения и массовой информации (п. 5.1.1.); АРМ оповещения населения должно устанавливаться на ПУ ГО всех уровней, а также в ЕДДС муниципальных образований (п. 5.1.2); АРМ оповещения населения всех уровней должны программно и технически сопрягаться (п. 5.1.3.).

Оспаривая пункт 1 предписания, административный истец ссылается на создание и круглосуточное функционирование в Усть-Ишимском муниципальном районе Единой дежурно-диспетчерской службы (ЕДДС), обеспечивающей прием поступившей информации о чрезвычайных ситуациях и оповещение должностных лиц органов управления, сил гражданской обороны.

Вместе с тем из материалов дела усматривается, что Администрацией не представлено доказательств, в том числе технической документации, создания в муниципальном образовании технически и программно сопряженной системы оповещения всех населенных пунктов, входящих в состав муниципального района.

В неавтоматизированном режиме доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения осуществляется избирательно, выборочным подключением объектов оповещения на время передачи к каналам связи сети связи общего пользования Российской Федерации.

Применительно к задачам в области гражданской обороны то обстоятельство, что муниципальная система оповещения была создана до введения в действие указанного ГОСТ Р 42.3.01-2014, не освобождает орган местного самоуправления от обязанности обеспечить технически и программно сопряженную систему оповещения всех уровней исходя из действующие нормативной базы.

В соответствии с пунктом 21 Приказа МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" в целях обеспечения устойчивого функционирования систем оповещения при их создании предусматривается доведение информации оповещения с нескольких территориально разнесенных пунктов управления.

Отсутствие законодательно определенных требований к количеству и оснащению защищенных пунктов управления в муниципальном образовании не ограничивает Администрацию в самостоятельной организации системы оповещения, учитывающей индивидуальные особенности муниципального образования.

В решении суда дана надлежащая правовая оценка законности пункта 3 предписания, возлагающего на Администрацию Усть-Ишимского муниципального района Омской области обязанность в целях поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению создать запасы материально-технических средств, необходимых для проведения мероприятий по светомаскировке объектов, продолжающих работу в режиме полного затемнения (п. 15.5 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (утв. Приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687).

Довод Администрации о том, что в режиме полного затемнения продолжает работу лишь Единая дежурно-диспетчерская службы муниципального района (ЕДДС), а в остальных объектах подлежат отключению внутреннее освещение, прямо противоречит Плану световой маскировки населенных пунктов и объектов экономики Усть-Ишимского муниципального района (утв. Главой Усть-Ишимского муниципального района 19.01.2016).

Приложением № 4 к названному Плану определен перечень из 12 объектов, продолжающих работу в режиме полного затемнения (<...>) (способ светомаскировки «Ручной») (л.д. 39).

Вместе с тем каких-либо доказательств наличия материально-технических средств, необходимых для проведения мероприятий по светомаскировке указанных объектов, судебным инстанциям представлено не было.

В соответствии с п. 15.7 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (утв. Приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687) органы местного самоуправления осуществляют: планирование и организацию основных видов первоочередного жизнеобеспечения населения; создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; нормированное снабжение населения продовольственными и непродовольственными товарами; предоставление населению коммунально-бытовых услуг; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий среди пострадавшего населения; проведение лечебно-эвакуационных мероприятий; развертывание необходимой лечебной базы в безопасном районе, организация ее энерго- и водоснабжения; оказание населению первой помощи; определение численности населения, оставшегося без жилья; инвентаризация сохранившегося и оценка состояния поврежденного жилого фонда, определения возможности его использования для размещения пострадавшего населения; размещение пострадавшего населения в домах отдыха, пансионатах и других оздоровительных учреждениях, временных жилищах (сборных домах, палатках, землянках и т.п.), а также подселение его на площади сохранившегося жилого фонда; предоставление населению информационно-психологической поддержки.

Как верно установлено судом и следует из материалов дела, принятый в 2015 году План гражданской обороны и защиты населения Усть-Ишимского муниципального района Омской области (л.д. 77-88) не содержит сведений об определения численности населения, оставшегося без жилья; инвентаризации сохранившегося и оценки состояния поврежденного жилого фонда, определении возможности его использования для размещения пострадавшего населения; размещении пострадавшего населения в домах отдыха, пансионатах и других оздоровительных учреждениях, временных жилищах (сборных домах, палатках, землянках и т.п.), а также подселения его на площади сохранившегося жилого фонда; предоставлении населению информационно-психологической поддержки.

Оспаривая законность пункта 5 предписания, административный истец ссылается на что Усть-Ишимский район не относится к приграничной территории, с. Усть-Ишим и Администрация Усть-Ишимского муниципального района не рассматриваются органами военного управления как вероятные цели поражения на территории Российской Федерации, с. Усть-Ишим не относится к группам по гражданской обороне, в населенных пунктах, имеющих организации, отнесенные к категории особой важности по гражданской обороне, и железнодорожные станции первой категории, и населенных пунктах, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-х часового добегания волны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений, а также рассредоточение работников организаций, продолжающих в военное время производственную деятельность в указанных населенных пунктах.

Отклоняя приведенные доводы, судебная коллегия исходит из того, что действующее законодательство реализацию норм, закрепляющих требования гражданской обороны, в конкретном муниципальном районе не ставит в зависимость от прогноза ведения военных действий каким бы то ни было видом оружия и возможного хода боевых действий, поскольку такие прогнозы не могут исключить возможности наступления последствий, влекущих необходимость экстренного реагирования коммунальных служб на последствия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как не устраняют и вероятности массовой гибели людей в условиях военного времени, либо при возникновении чрезвычайной ситуации.

Относительно пункта 6 предписания суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.

Аналогичное положение предусмотрено пунктом 15.4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (утв. Приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687).

Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 N 1309 утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях создают в мирное время объекты гражданской обороны, ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны, поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию (п. 9 Порядка).

Изложенное свидетельствует о том, что создание, учет, поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию защитных сооружений, расположенных в границах городского округа и находящихся в муниципальной собственности, относится к компетенции соответствующего органа местного самоуправления.

В силу п. 1.2 Приказа Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 N 583 статус ЗС ГО как объекта ГО определяется наличием паспорта ЗС ГО.

По данным Главного управления МЧС России по Омской области на территории Усть-Ишимского муниципального района Омской области находится 31 объект, поставленный на учет как защитное сооружение гражданской обороны.

В результате проверки установлено, что состояние данных объектов не отвечает требованиям готовности к использованию по предназначению. Административным истцом данное обстоятельство не оспаривается.

Каких-либо доказательств осуществления действий по устранению указанного нарушения либо принятию мер к созданию иных защитных сооружений гражданской обороны и существования непреодолимых препятствий к этому Администрацией не представлено.

Ссылки на несоответствие таких объектов требованиям, предъявляемым к защитным сооружениям гражданской обороны, не могут быть признаны уважительной причиной неисполнения обязанности по их поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции правильно определены правоотношения, возникшие между сторонами по настоящему делу, а также закон, подлежащий применению, определены и установлены в полном объеме обстоятельства имеющие значение для дела, доводам сторон и представленным ими доказательствам дана правовая оценка в их совокупности.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, по настоящему делу не установлено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Усть-Ишимского районного суда Омской области от 30 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи