Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Пырч Н.В.
судей	Федоровой И.А.
	Киселевой Е.А.,
секретаря	Подгорных М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Мончегорска к администрации муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией о признании недействующим в части муниципального правового акта,

по апелляционной жалобе административного ответчика администрации города Мончегорска на решение Мончегорского городского суда Мурманской области от 11 декабря 2017 года, по которому постановлено:

«Административный иск прокурора города Мончегорска в защиту определенного круга лиц, к администрации муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией о признании недействующим в части муниципального правового акта - удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.1 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) в части установления срока и порядка регистрации поступающих в администрацию города обращений.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.4 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р).

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 6.1 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) в части установления мер дисциплинарной ответственности в отношении структурного подразделения администрации города.

Обязать администрацию города Мончегорска опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления - газете «Мончегорский рабочий» или на официальном сайте органов местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу».

Заслушав доклад судьи Федоровой И.А., объяснения представителя административного ответчика муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией Гаврилова С.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Мунтян Р.В., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила:

Прокурор города Мончегорска обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части муниципального правового акта.

В обоснование заявленных требований указал, что распоряжением администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р утвержден Порядок работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, её функциональных органах и структурных подразделениях (далее Порядок), отдельные положения которого противоречат закону, имеющему большую юридическую силу.

Так, пункт 2.1 Порядка противоречит пункту 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поскольку связывает начало течения трехдневного срока регистрации обращения исключительно с моментом поступления его в общий отдел, вне зависимости от фактической даты его поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу.

Кроме того, пунктом 2.1 Порядка предусмотрено, что обращения граждан, адресованные руководителям функциональных органов и структурных подразделений администрации города, регистрируются в соответствующих подразделениях. Вместе с тем, функциональные органы и структурные подразделения администрации города самостоятельными органами местного самоуправления не являются, следовательно, поступившие к ним обращения граждан подлежат регистрации в едином порядке.

Пункт 2.4 Порядка, предусматривает, что поступившее обращение в зависимости от содержания докладывается главе администрации города или его заместителям, а затем согласно резолюции направляется на исполнение. Однако, каким должностным лицом и по каким критериям оценивается содержание обращения, а также кем непосредственно осуществляется доклад, данным пунктом не определено. Предоставление должностному лицу возможности совершения тех или иных действий в отношении поступивших обращений граждан по своему усмотрению в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, является коррупциогенным фактором. Кроме того, указанный пункт предусматривает возможность принятия таким лицом, не обладающим полномочиями руководителя администрации города, самостоятельного решения о направлении поступившего обращения, заместителям главы администрации города, минуя главу местной администрации, тем самым создаются условия для разрешения поступающих в администрацию города обращений без участия руководителя администрации города, с нарушением принципа единоначалия.

Пункт 6.1 Порядка, предусматривающий дисциплинарную ответственность общего отдела за состояние делопроизводства, противоречит требованиям статей 22, 192 Трудового кодекса РФ и статьи 27 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», согласно которым субъектом привлечения к дисциплинарной ответственности являются муниципальные служащие, а не структурное подразделение органа.

Прокурор просил суд признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.1 Порядка, утвержденного распоряжением администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) в части установления срока и порядка регистрации поступающих в администрацию города обращений; пункт 2.4 Порядка; пункт 6.1 Порядка в части установления мер дисциплинарной ответственности в отношении структурного подразделения администрации города; обязать администрацию города Мончегорска опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления – газете «Мончегорский рабочий» или на официальном сайте органов местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании старший помощник прокурора Клец А.С. требования поддержал.

Представитель административного ответчика администрации города Мончегорска Гаврилов С.А. в судебном заседании требования не признал, поддержал доводы письменных возражений.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе административный ответчик администрация города Мончегорска с подведомственной территорией, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда изменить, административный иск удовлетворить частично, отказав в удовлетворении требований прокурора в части признания недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 2.1 и 2.4 Порядка, в остальной части решение оставить без изменения.

В обоснование жалобы приводит довод о том, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит нормативных положений, регламентирующих порядок регистрации обращений граждан, направленных в органы местного самоуправления и предусматривает только обязательность их регистрации и срок регистрации.

Отмечает, что суд не принял во внимание доводы административного ответчика о том, что в администрации установлен единый порядок работы с поступающей корреспонденцией, в том числе обращений граждан - Регламент администрации города Мончегорска, утвержденный постановлением администрации города Мончегорска от 17.05.2010 № 470, в соответствии с которым корреспонденция, адресованная администрации города, поступает в общий отдел, сортируется отраслевым (функциональным) органом и структурным подразделением. Корреспонденция, адресованная главе администрации, его заместителям регистрируется в общем отделе в день поступления, корреспонденция, поступившая в администрацию города, адресованная отраслевым (функциональным) органам и структурным подразделениям, передается на регистрацию в органы и подразделения. Исходя из пункта 13.1 Регламента, общий отдел администрации города Мончегорска не наделен полномочиями по регистрации обращений граждан, адресованных функциональным органам и структурным подразделениям администрации города Мончегорска.

Обращает внимание на ошибочный вывод суда о том, что все поступающие в орган местного самоуправления обращения должны поступать главе администрации. Исходя из положений части 8 статьи 44 Устава города Мончегорска, заместители главы администрации города вправе рассматривать обращения, поступающие в администрацию города, без соответствующего поручения главы администрации города.

Настаивает на том, что в пункте 2.4 Порядка в качестве критерия оценки поступающих обращений указывается на разграничение полномочий между главой администрации города и его заместителями, что соответствует положениям части 8 статьи 44 Устава города Мончегорска.

Ссылается на положения Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора города Мончегорска Клец А.С. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия находит решения суда законным и обоснованным.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно подпункту 4 пункта 3 статьи 56 Устава муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией, принятого решением Совета города Мончегорска от 28.10.2010 № 81 (далее - Устав), в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы города Мончегорска, администрации города, предусмотренные Уставом (л.д. 59).

В соответствии с частью 6 статьи 56 Устава, глава администрации города, в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Мурманской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Совета, издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Мурманской области, а также распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города.

На основании пункта 7.1 Регламента администрации города Мончегорска, утвержденного постановлением администрации города от 17.05.2010 №470 (редакции постановлений от 01.11.2010 №1086, от 12.12.2012, №1549, от 03.12.2013 №1451) распоряжение – правовой акт, принимаемый главой администрации города по вопросам организационной деятельности комитетов, управлений и отделов администрации города, муниципальных предприятий и учреждений, других организаций, направленный на решение вопросов оперативного характера в пределах компетенции администрации города, определенной действующим законодательством, Уставом города.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р (далее – Распоряжение № 65-р) утвержден Порядок работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях (в редакции распоряжений от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) (далее – Порядок), устанавливающий правила ведения делопроизводства по обращениям граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организацию приема граждан руководителями администрации, ее функциональных органов и структурных подразделений (пункт 1.1 Порядка) (л.д.10, 11-16).

Судом установлено, что оспариваемое распоряжение издано в пределах компетенции органа местного самоуправления, размещено на официальном сайте органов местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, и подлежит применению.

Рассматривая доводы прокурора о несоответствии пункта 2.1 Порядка, в части установления срока и порядка регистрации, поступающих в администрацию города обращений, пункта 2.4 Порядка, Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и нарушающими права и законные интересы неопределенного круга лиц на своевременное и полное рассмотрение обращений и, соглашаясь с ними, суд первой инстанции исходил из следующего.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан регулируются Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которому, установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Абзацем 1 пункта 2.1 Порядка, утвержденного оспариваемым Распоряжением № 65-р, установлено, что обращение в письменной форме или в форме электронного документа, поступившее в адрес главы администрации города или его заместителей, подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в общий отдел и заносится в базу данных.

Согласно Положению об общем отделе администрации города Мончегорска, утвержденному постановлением администрации города Мончегорска от 01.02.2012 № 162, общий отдел является структурным подразделением администрации города Мончегорска (пункт 1.3), на который возложены обязанности по обеспечению организации делопроизводства в администрации, организации и обеспечению единого порядка работы с документами, организации работы с исходящей и входящей корреспонденции (раздел 3).

Между тем, согласно части 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Проанализировав абзац 1 пункта 2.1 Порядка, утвержденного распоряжением № 65-р, на предмет его соответствия части 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что приведенные положения муниципального правового акта связывают начало течения трехдневного срока регистрации обращения исключительно с моментом поступления его в общий отдел, вне зависимости от фактической даты поступления обращения в орган местного самоуправления или должностному лицу, что противоречит нормативным положениям федерального законодательства.

Кроме того, абзацем 2 пункта 2.1 Порядка, утвержденного распоряжением № 65-р, определено, что обращения граждан, адресованные руководителям функциональных органов и структурных подразделений администрации города, регистрируются в соответствующих подразделениях.

На основании части 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 46 Устава города Мончегорска, администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия.

На основании части 8 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 4 статьи 44 Устава города Мончегорска, в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Сопоставив содержание абзаца 2 пункта 2.1 Порядка с приведенными выше федеральными нормами, приняв во внимание, что функциональные органы и структурные подразделения администрации города самостоятельными органами местного самоуправления не являются, в связи с чем поступившие к ним обращения граждан адресованы администрации города и подлежат регистрации в едином порядке, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о противоречии муниципального правового акта в указанной части положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Кроме того, пунктом 2.4 Порядка, утвержденного распоряжением № 65-р, предусмотрено, что поступившее обращение в зависимости от содержания докладывается главе администрации города или его заместителю в соответствии с распределением между ними обязанностей, а затем согласно резолюции направляется на исполнение.

Согласно части 8, 9 статьи 44 Устава, заместители главы администрации города являются должностными лицами администрации города и выполняют функции в соответствии с утвержденным главой администрации города распределением обязанностей, а также выполняют его поручения. Глава администрации города вправе передавать своим заместителям осуществление отдельных полномочий.

При этом, исходя из положений статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1 статьи 46 Устава, заместители главы администрации города не являются руководителями органа местного самоуправления, и не наделены полномочиями по рассмотрению обращений граждан без соответствующего поручения главы администрации города.

Установив указанные обстоятельства, проанализировав пункт 2.4 Порядка применительно к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приняв во внимание, что оспариваемым пунктом и Порядком в целом не регламентировано, каким должностным лицом и по каким критериям оценивается содержание обращения для доклада главе администрации города либо его заместителю, а также кем непосредственно осуществляется доклад, суд первой инстанции сделал правильный вывод о незаконности пункта 2.4 Порядка, поскольку он противоречит положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

По смыслу пункта 3 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Поскольку в ходе рассмотрения дела установлено противоречие оспариваемых пунктов 2.1, 2.4 Порядка, утвержденного распоряжением № 65-р, действующему федеральному законодательству, что влечет нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, а административным ответчиком доказательств, свидетельствующих, что оспариваемые пункты Порядка соответствуют положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые имеют большую юридическую силу не представлено, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных требований прокурора в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, сводятся к несогласию с принятым решением, субъективному толкованию норм материального права и переоценке доказательств, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, в решении им дана надлежащая оценка, в связи с чем они не могут повлечь отмену постановленного судебного акта.

Нарушений судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с положениями части первой статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловными основаниями для отмены решения суда первой инстанции вне зависимости от доводов апелляционной жалобы, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174, 177, 307, 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

определила:

решение Мончегорского городского суда Мурманской области от 11 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Мончегорска – без удовлетворения.

председательствующий

судьи