Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО Квартет-Плюс», ООО «АвтоКор» к администрации Волгограда об оспаривании постановления администрации Волгограда от 29.04.2016 № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы» и утвержденного им документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы,

по апелляционным жалобам ООО «Автокор», апелляционной жалобе и дополнениям к ней ООО «Квартет-Плюс» и апелляционным представлениям помощника прокурора г.Волгограда Петракова П.С.

на решение от 13 сентября 2016 года и дополнительное решение от 19 января 2017 года Центрального районного суда г.Волгограда, которыми постановлено:

в удовлетворении ООО Квартет-Плюс», ООО «АвтоКор» к администрации Волгограда о признании несоответствующим требованиям действующего законодательства и недействующим постановления администрации Волгограда от 29.04.2016 № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы» – отказать.

В удовлетворении требования ООО «АвтоКор» к администрации Волгограда о признании несоответствующим требованиям действующего законодательства и недействующим Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного Постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 №610 - отказать.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Серышевой Н.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ООО Квартет-Плюс» и ООО «АвтоКор» обратились с административным иском к администрации Волгограда об оспаривании постановления администрации Волгограда от 29 апреля 2016 года № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы», а также ООО «АвтоКор» обратилось к администрации Волгограда с иском о признании недействующим также утвержденный им документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город- герой Волгоград на 2016 - 2020 годы.

В обоснование заявленных требований ООО «Квартет-Плюс» и ООО «АвтоКор» ссылались на то, что постановление администрации Волгограда от 29 апреля 2016 года № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы» и утвержденный им Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016 - 2020 годы не соответствуют законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права и законные интересы административных истцов.

ООО «Квартет-Плюс», осуществляющее лицензируемую деятельность по перевозке пассажиров в городском и пригородном сообщении маршрутов 10, 10А, полагает, что оспариваемым Постановлением, установлено ограничение количества используемого для пассажирских перевозок транспорта, протяженность муниципального маршрута, интервалов движения. Полагают, что установление времени начала и окончания работы, интервалов движения транспортных средств для субъектов предпринимательства при осуществлении ими перевозок не входит в компетенцию органов местного самоуправления, так как противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права субъектов предпринимательства.

ООО «АвтоКор» указало, что в соответствии с документом планирования, утвержденным постановлением № 610, муниципальный маршрут регулярных перевозок № 7к подлежит отмене и прекращению по нему регулярных перевозок с 1 декабря 2016 года; в маршрут № 10с вносятся изменения по составу остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между данными остановочными пунктами, не позднее 1 января 2017 года. Тем самым указанный документ порождает негативные последствия для осуществления предпринимательской деятельности ООО «АвтоКор»: сокращается объем предоставления услуг по перевозке пассажиров за счет отмены муниципального регулярного маршрута № 7к, увеличивается риск снижения доходности при обслуживании измененного маршрута № 10с. Считают, что документу планирования, разработанному на муниципальном уровне, в обязательном порядке должно предшествовать установление порядка его подготовки и последующее утверждение документа планирования регулярных перевозок администрацией Волгоградской области. Однако, в нарушение вышеназванных норм администрация Волгограда своим постановлением утвердила документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы, в то время как право утверждения принадлежит Администрации Волгоградской области, а как указывалось выше порядок подготовки документа планирования не установлен законодателем до настоящего времени. Тем самым, администрация Волгограда превысила свои полномочия, в результате чего нарушаются права и свободы административного истца, закрепленные в статье 42 Конституции РФ, в том числе на свободу предпринимательской деятельности.

Судом постановлено указанное выше решение и дополнительное решение.

Не согласившись с решениями суда, помощник прокурора г.Волгограда Петраков П.С. подал апелляционные представления, в которых оспаривает законность и обоснованность решений суда в части. Просит решения по делу изменить, исключив вывод о том, что Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы, утвержденный постановлением администрации г. Волгограда от 29.04.2016 года № 610, не является нормативным правовым актом.

В апелляционной жалобе и дополнению к ней ООО Квартет-Плюс», апелляционных жалобах ООО «Автокор» оспаривают законность и обоснованность принятого судом решения, просят его отменить, и принять по делу новое решение, об удовлетворении их требований, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях на апелляционные жалобы административных истцов администрация Волгограда, комитет транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда просят изменить мотивировочную часть решения суда, по основаниям изложенным в апелляционном представлении прокуратуры города, резолютивную часть решения оставить без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца ООО «Автокор» ФИО1, директор ООО «АвтоКор» ФИО2, представитель административного истца ООО Квартет-Плюс» ФИО3, директор ООО Квартет-Плюс» ФИО4 доводы апелляционных жалоб с дополнениями поддержали, просили отменить решение суда, принять новый судебный акт, которым удовлетворить требования административного иска.

Помощник прокурора г. Волгограда Петраков П.С. в судебном заседании просил решения по делу изменить, исключив вывод о том, что Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы, утвержденный постановлением администрации г. Волгограда от 29.04.2016 года № 610, не является нормативным правовым актом.

Представитель административного ответчика администрации Волгограда ФИО5 в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против доводов жалоб административных истцов, просила решение оставить без изменения, апелляционные жалобы административных истцов – без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда ФИО6 возражал против доводов жалоб административных истцов, просил решение изменить по доводам представления прокурора.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. 308 КАС РФ в полном объеме, оценив имеющиеся в административном деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Судебной коллегией установлено и материалами дела подтверждено, что 29 апреля 2016 года администрацией Волгограда издано постановление № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы».

Постановление опубликовано 12 мая 2016 года в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» № 17.

12 июля 2016 года постановлением администрации Волгограда №1068 внесены изменения в постановление №610 от 29 апреля 2016 года.

Указанные изменения опубликованы 19 июля 2016 года в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» №74.

Стороны не отрицали, что постановление администрации Волгограда от 29 апреля 2016 года № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы» является нормативным правовым актом.

Пунктом 1 названного постановления утвержден документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы.

В соответствии с документом планирования, утвержденным постановлением № 610, муниципальные маршруты регулярных перевозок 10, 10А (ООО «Квартет-Плюс»), № 7к (ООО АвтоКор») подлежат отмене и прекращению по нему регулярных перевозок с 15 апреля 2017 года, с 15 мая 2017 года, с 30 апреля 2017 года соответственно; в маршрут № 10с (ООО «АвтоКор») вносятся изменения по составу остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между данными остановочными пунктами.

Следовательно, права и законные интересы административных истцов затрагиваются Документом планирования, утвержденным Постановлением № 610.

Поскольку Документ планирования также обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт: устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярный перевозок, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, судебная коллегия считает, что Документ планирования является частью постановления администрации Волгограда от 29 апреля 2016 года № 610 «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы».

Проверяя доводы административных истцов о несоблюдении порядка принятия нормативного правового акта и несоответствия актам, имеющим большую юридическую силу, судом принято во внимание следующее.

Согласно ст. 4. Закон Волгоградской области от 29.12.2015 № 230-ОД «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок по межмуниципальным и муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в Волгоградской области», - к полномочиям Администрации Волгоградской области в сфере организации регулярных перевозок относятся установление порядка подготовки и утверждение документа планирования регулярных перевозок.

На момент принятия оспариваемого постановления отношения по организации регулярных перевозок, в части установления порядка подготовки и утверждение Документа планирования регулярных перевозок законам и (или) иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации – Волгоградской области не урегулированы.

Между тем, согласно со ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

В силу положений ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, - в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2015 № 38/1195 утверждено Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах в границах городского округа город-герой Волгоград.

Пунктом 1.3, 2.1., 2.21 Положения предусмотрено, что документ планирования регулярных перевозок разрабатывается комитетом транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда, являющимся уполномоченным органом на осуществление функций по организации регулярных перевозок в границах городского округа, утверждается постановлением администрации Волгограда.

Исходя из положений Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2015 № 38/1195, предусмотрено право исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления самостоятельно принимать Документ планирования регулярных перевозок, и не ограничивает его в мероприятиях по развитию регулярных перевозок.

Следовательно, суд обоснованно не согласился с мнением истцов о превышении полномочий администрацией Волгограда при принятии оспариваемого нормативного правового акта в отсутствие, утвержденного законом Волгоградской области, порядка подготовки и утверждение Документа планирования регулярных перевозок.

Согласно п.12 ч.1 ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Поскольку полномочия органа местного самоуправления по организации регулярных перевозок прямо предусмотрены Федеральным законом от 13 июля 2015 № 220-ФЗ, суд правильно признал несостоятельным довод истцов о несоответствии оспариваемого постановления ст. ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ст. 4, ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,а также ст. 4 Закона Волгоградской области 29.12.2015 № 230-ОД «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок по межмуниципальным и муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в Волгоградской области».

Кроме того, административные истцы, в обоснование своих требований, ссылались на нарушение их прав и законных интересов оспариваемым Постановлением и Документом планирования, утвержденным Постановлением № 610.

Из материалов дела усматривается, что Документом планирования регулярных перевозок действительно предусмотрена частичная отмена и изменение муниципальных маршрутов регулярных перевозок, осуществляемых административными истцами.

Однако, основания отмены и изменения муниципальных маршрутов регулярных перевозок, а также полномочия органа местного самоуправления прямо предусмотрены действующими нормативными правовыми актами.

Согласно п. 9 ст. 39 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Пунктом 1 ст. 12 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ предусмотрено, что Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (п.1 ст.17 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ).

Согласно ст. 18 Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ, разделом 7 Положения предусмотрено, что изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

В соответствии с приведенными выше нормативными актами, в целях развития регулярных перевозок, оптимизации существующей маршрутной сети муниципальных маршрутов, снижение загрузки автомобильных дорог, обеспечение безопасности дорожного движения, исключения дублирования муниципальных маршрутов регулярных перевозок, повышения качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа город-герой Волгоград, разработан Документ планирования регулярных перевозок.

Пунктом 3 Документа планирования регулярных перевозок предусмотрено изменение вида регулярных перевозок, класса и экологических характеристик транспортного средства, используемого на муниципальном маршруте, изменение остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств, с указанием даты проведения изменений и планируемой даты начала конкурсных процедур.

Пунктом 4 Документа планирования регулярных перевозок предусмотрены муниципальные маршруты регулярных перевозок, которые подлежат отмене с указанием даты прекращения перевозок.

Вместе с тем, в пункте 2.1 Документа планирования регулярных перевозок указаны 45 муниципальных маршрутов субсидируемых из бюджета Волгограда, исполнителями перевозок являются МУП «Метроэлектротранс» и МУП «ВПАТП -7», в отношении которых предусмотрено не позднее 30 июня 2020 года заключить муниципальные контракты на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

Пунктом 2.2. Документа планирования регулярных перевозок предусмотрено установление (открытие) 9 новых муниципальных маршрутов, из них 7 по регулируемым тарифам и 2 по нерегулируемым тарифам.

Судом было принято во внимание, что отмена маршрутов регулярных перевозок осуществляемых административными истцами, может повлечь для них, как лиц осуществляющих коммерческую деятельность уменьшение дохода.

Между тем, в силу положений ст.215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку предусмотренные ст.215 КАС РФ основания не установлены, суд отказал в удовлетворении требований истцов.

Оснований не согласиться с данными выводами судьи у судебной коллегии не имеется.

Доводы ответчиков о необоснованности предусмотренных Документом планирования мер по регулярным перевозкам и отсутствие проводимых расчетов несостоятельны к отмене решения суда, поскольку опровергаются материалами дела.

Исходя из доказательств, имеющихся в материалах дела, уполномоченным органом в сфере транспортного обслуживания, исследован пассажиропоток и действующие муниципальные маршруты регулярных перевозок города Волгограда. На основании исследований и в целях развития регулярных перевозок, оптимизации существующей маршрутной сети муниципальных маршрутов, снижение загрузки автомобильных дорог, обеспечение безопасности дорожного движения, исключения дублирования муниципальных маршрутов регулярных перевозок, повышения качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа город-герой Волгоград разработан Документ планирования регулярных перевозок.

Согласно заключению об оценке регулирующего воздействия по проекту постановления администрации Волгограда «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы» по проекту проведены публичные консультации.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, замечания и предложения в рамках проведения публичных консультаций в адрес разработчика не поступали.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы отмену принятого решения не влекут. Не содержат ссылок на обстоятельства, которые не являлись бы предметом разбирательства суда первой инстанции, а фактически направлены на переоценку выводов районного суда по существу иска. Однако оснований для этого не имеется.

Кроме того, судебная коллегия не находит оснований для исключения из мотивировочной части решения вывода суда о том, что Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016 - 2020 годы не является нормативным правовым актом.

Судебная коллегия указанный вывод суда считает ошибочным по приведенным выше обстоятельствам. Между тем, указанный вывод суда не может повлиять на результаты принятого судом решения, поскольку судом дана надлежащая оценка указанному акту и рассмотрены требования о признании несоответствующим требованиям действующего законодательства и недействующим Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29 апреля 2016 года № 610.

При таких обстоятельствах, постановленное судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение от 13 сентября 2016 года и дополнительное решение от 19 января 2017 года Центрального районного суда г.Волгограда оставить без изменения, апелляционные жалобы ООО «Автокор», апелляционную жалобу и дополнения к ней ООО «Квартет-Плюс» и апелляционные представления помощника прокурора г.Волгограда Петракова П.С. – без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи