Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 21 мая 2019 года административное дело по апелляционной жалобе мэрии г.Новосибирска на решение Центрального районного суда г.Новосибирска от 27 февраля 2019 года, которым постановлено:

«Признать недействующим постановление мэрии г. Новосибирска №2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.02 в границах проекта планировки восточной части Калининского района» в части установления красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:35:042345:135 и находящего на нем жилого дома, расположенных по адресу: <адрес>, с момента вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором опубликовано постановление мэрии г. Новосибирска № 2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.2 в границах проекта планировки восточной части Калининского района».

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Тепляковой И.М., пояснения представителя административного ответчика мэрии г.Новосибирска ФИО1, представителя административного истца ФИО2ФИО3, заключение прокурора Баландина Е.И., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО2 обратился в суд с административным иском и просил признать недействующим постановление мэрии г. Новосибирска № 2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки территории восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.02 в границах проекта планировки восточной части Калининского района» в части установления красных линий через земельный участок с КН 54:35:042345:135 и находящийся на нем жилой дом по адресу: <адрес>.

В обоснование требований указано, что постановлением мэрии г. Новосибирска № 2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки территории восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.02 в границах проекта планировки восточной части Калининского района» установлены красные линии в чертеже планировки территории с отображением красных линий, границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Установленные красные линии проходят через принадлежащие истцу земельный участок с КН № и находящийся на нем жилой дом, расположенные по адресу: <адрес>.

Административный истец считает постановление в части установления красных линий, пересекающих принадлежащий ему земельный участок и дом, противоречащим требованиям Градостроительного кодекса РФ к составу и содержанию проекта планировки. Установление красных линий должно быть осуществлено с учетом существующей застройки.

Ссылаясь на положения ч. 1 ст. 5, ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, административный истец полагает, что ответчиком нарушена процедура принятия постановления, поскольку он не был уведомлен о проведении публичных слушаний.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласился представитель административного ответчика мэрии г.Новосибирска.

В апелляционной жалобе изложена просьба об отмене решения Центрального районного суда г. Новосибирска от 27 февраля 2019 года и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что изъятие земельного участка возможно только при наличии утвержденного проекта планировки, а не одновременно с его утверждением. Спорная территория ограничена красными линиями с целью строительства автомобильной дороги местного значения, необходимость которой является основанием для изъятия участка в силу пункта 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, законодатель предусмотрел схожие правовые режимы земельных участков, подлежащих изъятию, в отношении которых осуществлено резервирование либо которые отнесены проектом планировки к территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. В обоих случаях срок действия ограничений пользования земельным участком - 3 года.

В связи с тем, что оспариваемый проект планировки утвержден 16.06.2017 г., три года истекают 17.06.2020 г., позволяя органу местного самоуправления изъять земельный участок. Таким образом, по мнению апеллянта, необходимость указания сведений об изъятии земельного участка в проекте планировки не может рассматриваться как достаточное обстоятельство, позволяющее в случае его отсутствия признать такой проект незаконным.

Более того, признание судом незаконным части спорного проекта планировки территории, делает работы по его подготовке ненадлежащими и дает право заказчику таких работ требовать устранения недостатков, что влияет на права и обязанности исполнителя работ - ООО «Творческая архитектурная мастерская «Лантерна». Мэрией города Новосибирска было заявлено ходатайство о привлечении общества к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в удовлетворении которого было отказано. Таким образом, судом принято решение о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.

Проверив законность и обоснованность решения суда, материалы дела в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Постановлением мэрии города Новосибирска № 2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки территории восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.02 в границах проекта планировки восточной части <адрес>» утвержден проект планировки территории восточной части <адрес>, которым определена красная линия, проходящая в том числе по принадлежащему административному истцу земельному участку и жилому дому по адресу: <адрес>.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска № 25 от 22 июня 2017 года, на сайте мэрии города Новосибирска.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением процедуры принятия. Доводы административного иска о неизвещении истца о проведении публичных слушаний не нашли своего подтверждения, поскольку постановление мэрии г. Новосибирска от 10.04.2017 № 1512 о назначении публичных слушаний на 28.04.2017 в 10.00 часов опубликовано в бюллетене органов местного самоуправления г. Новосибирска от 13.04.2017 № 14, на официальном сайте мэрии г. Новосибирска.

Административному истцу на праве собственности на основании договора дарения от 24.12.2010, соглашения о перераспределении земель и земельного участка № 19 от 04.03.2016 принадлежит земельный участок категории земли населенных пунктов – индивидуальные жилые дома, площадью 586 кв.м. с кадастровым номером № и жилой дом общей площадью 35,2 кв.м. по адресу: <адрес>.

Основанием предъявления настоящего административного иска ФИО2 послужило то, что к нему мэрией г. Новосибирска был предъявлен гражданский иск о приостановлении самовольного строительства капитального объекта (гаража) на принадлежащем ему земельном участке с нарушением границ красных линий, установленных оспариваемым Проектом планировки территории восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала <данные изъяты> в границах проекта планировки восточной части Калининского района.

Проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (часть 2 статьи 43 ГрК РФ).

Пункт 11 ст. 1 ГрК РФ устанавливает, что красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает, в том числе, чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Пунктом 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным, в частности, со строительством, реконструкцией таких объектов государственного или местного значения, как автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

По смыслу пункта 20 статьи 1, подпункта "б" пункта 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ к объектам местного значения городского округа относятся автомобильные дороги местного значения.

Согласно части 11 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

Согласно оспариваемому правовому акту, а также представленным материалам дела, красная линия, обозначающая плановые границы ул. Славянская в связи с ее предстоящим расширением в соответствии с Генеральным планом города Новосибирска, утвержденным Решением Совета депутатов г.Новосибирска от 26.12.2007 N 824, и Картой-схемой планируемой магистральной улично-дорожной сети на период до 2030 года (приложения 17, 19 к Генеральному плану города Новосибирска), отображенная в оспариваемом акте, проходит через земельный участок и жилой дом административного истца. Проектом планировки предполагается увеличить плотность улично-дорожной сети до 5,35 кв/кв.км, в том числе создать магистральную сеть непрерывного движения плотностью 2,62 км/кв.км. (л.д. 119).

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), к которым относятся в том числе автомобильные дороги (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ). Реконструкция линейных объектов предусматривает изменение параметров таких объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (пункт 14.1 статьи 1 ГрК РФ).

С учетом изложенного отображение в проектах планировки и межевания территории красных линий, обозначающих планируемые границы объекта местного значения, в которые в результате реконструкции последнего войдет часть земельного участка истца, свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка.

Между тем в нарушение приведенных норм федерального законодательства оспариваемый акт не содержат таких сведений.

При этом по смыслу части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории, в связи с чем само по себе установление красных линий не нарушает прав административного истца, соответствует целям принятия документации по планировке территорий и входит в перечень полномочий органов местного самоуправления городского округа.

Частями 1, 2 статьи 26 ГрК РФ предусмотрено, что реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой планируется размещение объекта местного значения. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба, в связи с чем доводы заявителя о нарушении его прав самим установлением красных линий являются несостоятельными.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что с учетом изложенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесение части земельного участка истца к планируемым границам объекта местного значения и территории общего пользования (отображение в проекте планировки территории красных линий, обозначающих планируемые границы объекта местного значения, в которые войдет земельный участок истца) свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка.

В данном случае проект планировки территории не содержит сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, что создает правовую неопределенность судьбы таких земельных участков и может повлечь неисполнимость документации по планировке территории.

С учетом изложенного, руководствуясь ч. 7 ст. 213 КАС РФ, судебная коллегия соглашается с выводами суда о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, однако не в части установления красных линий, а в той мере, в которой в нем не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером № резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд. Таким образом, решение суда подлежит изменению.

Признавая, что спорная территория ограничена красными линиями с целью строительства автомобильной дороги местного значения, необходимость которой является основанием для изъятия участка в силу пункта 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, апеллянт полагает, что изъятие земельного участка возможно в период с 16.06.2017 г. по 17.06.2020 г., что исключает возможность признания правового акта недействующим.

Указанная позиция основана на неверном применении норм материального права, поскольку оспариваемый акт налагает ограничения на пользование земельным участком административным истцом (осуществление на нем строительства), не предусматривая взамен применение предусмотренных законом процедур по изъятию земельного участка, гарантированных законом в целях обеспечения защиты права частной собственности на землю, соблюдение необходимого баланса публичных и частных интересов, соразмерность вмешательства муниципальных органов в частно-правовую сферу, охраняемые ст. 35 Конституции Российской Федерации имущественные права граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О и от 15 июля 2010 года N 931-О-О). Однако социально значимые цели не могут являться основанием для произвольного ограничения конституционных прав собственников земельных участков (в нарушение предусмотренных законом оснований такого ограничения).

Апеллянт в обоснование своей позиции ссылается на п. 12.6 ст. 45 ГрК РФ, предусматривающей, что проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Между тем, приведенные положения закона опровергают позицию апеллянта о том, что проект планировки не должен определять вопросы резервирования и (или) изъятия земельных участков для муниципальных нужд, предусматривая создание объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков. Ссылка на то, что оспариваемый проект планировки позволяет до 17.06.2020 органу местного самоуправления изъять земельный участок, не влияет на существо судебного акта, поскольку реализация органом местного самоуправления полномочий по изъятию земельных участков оспариваемым актом не регулируется, решение об изъятии земельного участка принимается отдельным нормативным актом уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Предусмотренных КАС РФ оснований для привлечения к участию в деле исполнителя работ по разработке оспариваемого проекта планировки территории ООО «Творческая архитектурная мастерская «Лантерна» у суда не имелось, поскольку принятый по делу судебный акт не влияет на права и обязанности названного лица.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 27 февраля 2019 года изменить, признать недействующим постановление мэрии г. Новосибирска № 2814 от 16 июня 2017 года «О проекте планировки восточной части Калининского района и проекте межевания территории квартала 270.04.02.02 в границах проекта планировки восточной части Калининского района» в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером № резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд.

Апелляционную жалобу мэрии г. Новосибирска оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи