Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Иловлинского района Волгоградской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц к Иловлинской районной Думе Иловлинского муниципального района Волгоградской области о признании бездействия незаконным и понуждении рассмотреть представление об устранении нарушений в установленном законом порядке

по апелляционному представлению прокурора Иловлинского района Волгоградской области

на решение Иловлинского районного суда Волгоградской области от 11 января 2018 года, которым в удовлетворении заявленных требований прокурора Иловлинского района Волгоградской области отказано.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Тертышной В.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Иловлинского района Волгоградской области обратился с иском в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Иловлинской районной Думе Иловлинского муниципального района Волгоградской области о признании бездействия незаконным и понуждении рассмотреть представление об устранении нарушений в установленном законом порядке.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Иловлинского района проведена проверка исполнения градостроительного и земельного законодательства при утверждении и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, распоряжения земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий, по результатам которой выявлены нарушения градостроительного и земельного законодательства.

Указал, что в нарушение ст. 23, 30 Градостроительного кодекса РФ и ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» генеральным планом Трехостровского сельского поселения, утвержденным решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения № 169/723 от 26.12.2013 (в ред. 20.08.2014 № 193/86) предусматривается расширение границ населенных пунктов ст. Трехостровская, х. Нижнегерасимовский и х. Зимовейский за счет земельных участков, находящихся в границах природного парка, что влечет изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природного парка «Донской». Аналогичные нарушения отражены в Правилах землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 09.04.2017 № 183/79 (в ред. Решения Иловлинской районной Думы от 30.06.2017 № 44/260).

По выявленным нарушениям 21.09.2017 прокуратурой района в адрес председателя Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области как органа, уполномоченного утверждать и изменять документы территориального планирования и градостроительного зонирования поселений, внесено представление об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства № 7-46-2017. Однако Иловлинской районной Думой Иловлинского муниципального района Волгоградской области вышеуказанное представление не рассмотрено по существу, а перенаправлено на рассмотрение главе администрации Иловлинского муниципального района. При этом, в качестве ответа на представление об устранении нарушении градостроительного и земельного законодательства председателем Иловлинской районной Думы приложен ответ главы администрации Иловлинского муниципального района.

Последнее заседание Иловлинской районной Думы в 2017 году было назначено на 27.10.2017. При этом в повестке дня 47-го заседания Иловлинской районной Думы от 27.10.2017 вопрос о рассмотрении представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.09.2017 № 7-46-2017 не ставился и не рассматривался.

С учетом измененных требований просил признать бездействие Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области в части принятия мер по рассмотрению представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.07.2017 № 7-46-2017 в установленном законом порядке незаконным, а именно:

- по факту неуведомления прокурора о дне заседания коллегиального органа, на котором запланировано рассмотрение представления;

- по факту нерассмотрения представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.09.2017 № 7-46-2017 Иловлинский районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области по существу и его перенаправления главе администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области;

- по факту несоблюдения установленного законом месячного срока об информировании прокурора о результатах рассмотрения представления об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.09.2017 № 7-46-2017.

Возложить обязанность на Иловлинскую районную Думу Иловлинского муниципального района Волгоградской области рассмотреть представление об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства от 21.07.2017 № 7-46-2017 в установленном законом порядке на ближайшем заседании представительного органа местного самоуправления.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор Иловлинского района Волгоградской области оспаривает законность и обоснованность решения суда. Просит отменить решение суда, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование представления ссылается на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционное представление Иловлинская районная Дума Иловлинского района Волгоградской области и администрация Иловлинского муниципального района Волгоградской области считают решение суда законным и обоснованным, апелляционное представление, не подлежащим удовлетворению.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Бецкову И.Б., поддержавшую доводы представления, представителя Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО1 и представителя администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО2, считавших решение законным и обоснованным, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно п.1 ч.9 ст.226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное заявление.

По смыслу приведенных норм, требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов, при этом обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагает на лицо, обратившееся в суд (ч.11 ст.226 КАС РФ).

В соответствии с ч.5 ст.129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требование прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно Закону о прокуратуре одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона является представление об устранении нарушений закона.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Судом апелляционной инстанции установлено, что 21 сентября 2017 года прокурором Иловлинского района Волгоградской области на имя председателя Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области направлено представление об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства № 7-46-2017.

Как следует из содержания представления, прокуратурой Иловлинского района проведена проверка исполнения градостроительного и земельного законодательства при утверждении и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, распоряжения земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий. По результатам проверки установлено, что Генеральным планом Трехостровского сельского поселения предусматривается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природного парка «Донской». Так, п.3.3 Материала обоснования генерального плана Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района установлен перечень земельных участков, включаемых в состав населенного пункта. В частности, в состав населенного пункта ст. Трехостровская предполагается включение земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения с западной стороны в связи с включением в границы территории кладбища. На карте границ населенных пунктов, являющихся частью Генерального плана Трехостровского сельского поселения, предусмотрено расширение границ населенных пунктов - ст. Трехостровская, х. Нижнегерасимовский и х. Зимовейский за счет земельный участков, находящихся в границах природного парка.

Аналогичные сведения отражены в Правилах землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 09.04.2014 № 183/79 (в ред. Решения Иловлинской районной Думы от 30.06.2017 № 44/260).

По мнению прокурора, обозначенные нарушения законодательства стали возможными в связи с недобросовестным выполнением обязанностей должностными лицами Иловлинской районной Думы и администрации Иловлинского муниципального района.

Представление содержит требование безотлагательно рассмотреть настоящее представление с их участием и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законодательства и недопущению их впредь, решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

О результатах рассмотрения представления сообщить в прокуратуру Иловлинского района в письменной форме в установленный законом месячный срок, с приложением приказов о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Вопрос о рассмотрении представления прокурора Иловлинского района Волгоградской области был включен в повестку заседания Совета Иловлинской районной Думы от 9 октября 2017 года. Извещение о дате, времени и месте проведения заседания Совета районной Думы было направлено в прокуратуру Иловлинского района Волгоградской области и получено 5 октября 2017 года.

Согласно сообщению председателя Иловлинской районной Думы – главы Иловлинского муниципального района Волгоградской области ФИО3, в связи с тем, что вопросами градостроительства и земельного законодательства занимается отдел архитектуры администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области, данное представление им было направлено в администрацию для рассмотрения.

По результатам обсуждения данного вопроса большинством голосов присутствующих было принято решение не включать в повестку дня очередного заседания Иловлинской районной Думы вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

Председателем Иловлинской районной Думы – главой Иловлинского муниципального района Волгоградской области отделу архитектуры администрации было поручено дать обоснованный ответ в прокуратуру.

В соответствии с ответом главы администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 25 октября 2017 года № 6972 администрация Иловлинского муниципального района считает не изменять утвержденные генеральным планом Трехостровского сельского поселения (утв. Советом депутатов Трехостровского сельского поселения 26.12.2013 г.) границы населенного пункта ст. Трехостровская.

Согласно сопроводительному письму от 26 октября 2017 года № 161, указанный ответ был направлен главой Иловлинского муниципального района прокурору Иловлинского района Волгоградской области.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отказе в удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.

В соответствии со ст.16 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области (принятого постановлением Иловлинской районной Думы от 13.12.2006 г. № 23/156) Иловлинская районная Дума является представительным органом Иловлинского муниципального района и обладает правами юридического лица.

Иловлинская районная Дума состоит из депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства: по одному депутату от поселения, и глав поселений входящих в состав муниципального района, избранных на муниципальных выборах.

В состав представительного органа муниципального района дополнительно входит один депутат, делегированный представительным органом городского поселения, если глава Иловлинского городского повеления избирается из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления относятся к числу муниципальных должностей, соответственно не являются должностными лицами Иловлинской районной Думы.

Кроме того, настоящий Федеральный закон не содержит такого понятия, как должностное лицо представительного органа муниципального образования.

В соответствии со ст. 17 Устава Иловлинского муниципального района Волгоградской области председатель Иловлинской районной Думы возглавляет и организует работу Иловлинской районной Думы.

Согласно ст. 4 Регламента Иловлинской районной Думы (утв. решением Иловлинской районной Думы от 12.11.2009 г. № 3/19), глава Иловлинского муниципального района одновременно является и председателем Иловлинской районной Думы Волгоградской области.

По смыслу ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» председатель Иловлинской районной Думы - должность в представительном органе муниципального образования.

Перечень полномочий председателя Иловлинской районной Думы определен в ч.13 ст.4 Регламента Иловлинской районной Думы.

В частности, глава Иловлинского муниципального района, исполняя полномочия председателя Иловлинской районной Думы, осуществляет руководство подготовкой заседаний Илвлинской районной Думы и вопросов, вносимых на его рассмотрение; созывает заседания Иловлинской районной Думы, доводит до сведения депутатов Иловлинской районной Думы время и место их проведения, а также проект повестки дня; ведет заседания Иловлинской районной Думы; подписывает решения Иловлинской районной Думы; осуществляет руководство работой аппарата Иловлинской районной Думы и т.д.

Полномочия главы муниципального района по созыву очередных заседаний Иловлинской районной Думы по мере необходимости предусмотрены п.5 ст.10 Регламента.

Согласно ст. 14 Регламента, Совет районной Думы является координационным и совещательным органом, в состав которого входят глава Иловлинского муниципального района, заместитель председателя Иловлинской районной Думы, председатели постоянных комиссий Иловлинской районной Думы, руководители депутатский объединений (фракций).

В период между заседаниями районной Думы Совет районной Думы, в том числе, рассматривает, согласовывает и утверждает предварительную повестку дня заседаний районной Думы.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что председателем Иловлинской районной Думы – главой Иловлинского муниципального района в рамках его компетенции, определенной Уставом Иловлинского муниципального района Волгоградской области и Регламентом Иловлинской районной Думы, приняты исчерпывающие меры по рассмотрению представления прокурора от 21 сентября 2017 года № 7-46-2017, а именно: вопрос о рассмотрении представления прокурора был включен в повестку заседания Совета Иловлинской районной Думы от 9 октября 2017 года; по результатам обсуждения председателем Иловлинской районной Думы - главой Иловлинского муниципального района Волгоградской области отделу архитектуры администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области было поручено дать обоснованный ответ в прокуратуру Иловлинского района Волгоградской области.

Представление прокурора носит информативный характер и содержит указание на несоответствие Генерального плана Трехостровского сельского поселения и Правил землепользования и застройки Трехостровского сельского поселения положениям градостроительного и земельного законодательства, а также, что утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки является вопросом местного значения.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ, содержащимся в Определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Прокурором оспаривается бездействие Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области (то есть представительного органа муниципального образования), выразившееся в неуведомлении прокурора о дне заседания коллегиального органа, на котором запланировано рассмотрение представления; в нерассмотрении представления прокурора; несоблюдении установленного законом месячного срока об информировании прокурора о результатах рассмотрения представления.

Административный истец заявил требования о возложении обязанности рассмотреть представление прокурора в установленном законом порядке на ближайшем заседании именно на Иловлинскую районную Думу, как на представительный орган муниципального образования.

Вместе с тем, представление прокурора, неисполнение которого указано в качестве основания настоящего административного иска, было адресовано для рассмотрения председателю Иловлинской районной Думы, то есть лицу, замещающему должность в представительном органе муниципального образования, и одновременно являющемуся главой Иловлинского муниципального района, то есть высшим должностным лицом муниципального образования согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представление в адрес Иловлинской районной Думы Иловлинского муниципального района Волгоградской области, как представительного органа муниципального образования, прокурором Иловлинского района Волгоградской области не вносилось.

Исходя из установленных обстоятельств дела и вышеприведенных норм права, суд принял правильное и обоснованное решение.

Довод представления о том, что оценка несоблюдения установленного законом месячного срока об информировании прокурора о результатах рассмотрения представления не отражена в решении суда, основанием к отмене решения не является, поскольку не привел к неправильному разрешению спора.

Довод о том, что вопрос о рассмотрении представления прокурора не был включен в повестку дня заседания Иловлинской районной Думы, несостоятелен к отмене решения, так как был предметом исследования суда первой инстанции и ему дана надлежащая оценка.

Суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, выводы суда не противоречат материалам дела, значимые по делу обстоятельства судом установлены правильно. Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Вывод суда о несоответствии представления прокурора требованиям к принимаемым прокурорами мерам реагирования, содержащимся в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" подлежит исключению из мотивировочной части решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иловлинского районного суда Волгоградской области от 11 января 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Иловлинского района Волгоградской области – без удовлетворения.

Председательствующий судья /подпись/

Судьи /подписи/

Согласовано, судья Волгоградского областного суда В.В. Тертышная