Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Ленинского районного суда города Перми от 05 марта 2019 года, которым постановлено: «Признать незаконным бездействие Правительства Пермского края, выразившееся в непринятии мер к разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Возложить на Правительство Пермского края обязанность разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу».

Заслушав доклад судьи Никитиной Т.А., пояснения лиц участвующих в деле, изучив материалы дела судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Первый заместитель прокурора Пермского края Черкасов В.А., с учетом уточненного искового заявления от 15.02.2019, обратился в Ленинский районный суд г.Перми с административным иском к Правительству Пермского края, о признании незаконным бездействия выразившегося в непринятии мер к разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Возложении на Правительство Пермского края обязанности разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, в течение трех месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого в апелляционной жалобе просит Правительство Пермского края, считает его незаконным, поскольку при его вынесении судом не были приняты во внимание существенные обстоятельства дела, а именно не учтено, что утверждение методики распределения субвенций из бюджета Российской Федерации местным бюджетам может быть адресовано представительному органу субъекта.

Суд не учел, что из положения части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на котором основано требование прокурора, с очевидностью следует, что требование, связанное с утверждением методики распределения субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам может быть адресовано только законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации, которым в Пермском крае является Законодательное собрание Пермского края.

Ни одно из положений действующего законодательства не возлагает на высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации такой обязанности по принятию мер к утверждению методики распределения субвенций, равно как и любого другого закона Пермского края.

Автор жалобы полагает, что в нарушение пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации резолютивная часть решения суда содержит указание на совершение неопределенного действия «принять меры к утверждению единой методики», содержание которой не раскрывается ни в описательной ни в мотивировочной части решения.

Судом не приведены доводы, по которым были проигнорированы объяснения представителя Правительства Пермского края об отсутствии взаимосвязи между предусмотренной пунктом 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации методикой распределения субвенций и нормативами, предусмотренными пунктом 3 части 1 статьи 8 и статьей 99 Федерального закона от 29.12.2012 № 273 – ФЗ «Об образовании».

Не учтена неоднозначная практика применения субъектами Российской Федерации положений пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Обжалуемое решение частично основано на дополнительных пояснения, представленных прокурором, участвующим в деле, после окончания исследования доказательств. Доводы изложенные в данных пояснениях являлись не бесспорными, однако времени для подготовки возражений судом предоставлено не было.

Представители Правительства Пермского края, Министерства образования и науки Пермского края - ФИО1, ФИО2 (по доверенностям), представители Правительства Пермского края, Министерства финансов Пермского края ФИО3 (по доверенности), Правительства Пермского края (ФИО4 (по доверенности) доводы апелляционной жалобы поддержали, просили решение суда отменить.

Представители прокуратуры Пермского края Королева М.В., Лобастов А.А. (по служебному удостоверению) просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела в соответствии с положением статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц участвующих в деле, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле к Бюджетному кодексу Российской Федерации установлено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

На основании абзаца 1 и 2 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Из положений статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджетными полномочиями являются установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к Бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации (статья 10).

Согласно статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе, единства бюджетной системы, которая означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации, другому бюджету системы Российской Федерации.

На основании статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе, в форме субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

На основании положения части 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

При этом, в соответствии с частью 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании отнесено к полномочиям в сфере образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Как установлено материалами дела и не оспаривается представителями административного ответчика Единой методики распределении между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета Пермского края утвержденной законом субъекта Российской Федерации при обеспечении государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального, общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях в Пермском крае не разработано.

Учитывая прямое указание положения части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривающей распределение субвенций местным бюджетам только в соответствии с единой для каждого вида субвенции методики, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к правильному и обоснованному выводу о наличии незаконного бездействия Правительства Пермского края выразившегося в непринятии мер к разработке указанной выше единой методики и возложил на Правительство Пермского края обязанность разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

С данным выводом соглашается судебная коллегия и считает его основанным на правильном применении норм действующего законодательства, положениями которого предусмотрено, что распределение субвенций, предоставляемых за счет средств бюджета субъекта на исполнение полномочий, делегированных органам местного самоуправления Российской Федерации, должно производиться по методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что требование, в части возложения обязанности по разработке и принятию мер к утверждению единой методики могли быть адресованы только Законодательному собранию Пермского края, как единственному законодательному (представительному) органу государственной власти Пермского края, а также о том, что положения действующего законодательства не содержат прямого указания возложения на Правительство Пермского края обязанности принятия мер к утверждению субвенций, не могут повлечь отмену решения суда, поскольку не учитывают, положения статьи 17 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107 – ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» которой предусмотрено, что именно Правительство Пермского края руководит работой исполнительных органов государственной власти Пермского края и контролирует их деятельность; обеспечивает реализацию установленных целей и задач деятельности органов исполнительной власти Пермского края и достижение приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий;

Учитывая, что в Пермском крае именно Правительство Пермского края является высшим органом исполнительной власти субъекта, полномочия которого в статье 17 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107 – ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» определены, в том числе, в виде участия в проведении единой государственной политики в области финансов, в отсутствие иного органа, на который бы была возложена данная обязанность, суд первой инстанции пришёл к правильному и обоснованному выводу о наличии незаконного бездействия по разработке единой методики именно со стороны Правительства Пермского края.

Следует отметить, что принятие мер по разработке единой методики не является и безусловным полномочием Законодательного собрания Пермского края.

Учитывая изложенное выше, доводы апелляционной жалобы о том, что Правительство Пермского края не может являться надлежащим ответчиком по настоящему административному делу не могут быть признаны обоснованными и влекущими отмену решения суда.

При этом ссылка в апелляционной жалобе на то, что решение суда содержит указание на неопределенные действия: «принять меры к утверждению единой методики» не является состоятельной и на незаконность решения суда не указывает, поскольку в данном случае выбор мер, которые административный ответчик примет с целью исполнения решения суда должен быть определен им самостоятельно, исходя из пределов предоставленных им компетенций, не исключая и возложения данной функции на уполномоченный орган исполнительной власти с оставлением за собой функции по координации данной деятельности и контроля за ее исполнением.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции при принятии решении не было учтено положение ст.ст. 8, 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не могут быть признаны состоятельными, поскольку не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Данным доводам административного ответчика в решении суда дана оценка, согласно которой суд исходил из того, что правило предоставления субвенций, предусмотренных в п. 3 ч.1 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации, урегулировано ч.3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но с учетом особенностей закрепленных в законе «Об образовании».

С данной позицией соглашается судебная коллегия, поскольку она основана на правильном применении норм действующего законодательства с учетом того, что предусмотренные положения п.3 ч.1 ст. 8 ч.2 ст.99 Закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом определять нормативы расходов, не отменяют действие части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации о необходимости расчета субвенции региональным законом, а установленные нормативы являются лишь одним из показателей, применяемых для ее расчетов.

Соглашаясь с выводами суда в указанной части судебная коллегия также исходит из того, что в основе финансово-правового регулирования отношений в сфере образования лежит ряд принципов, которые учитывают, как принципы бюджетной системы Российской Федерации (ст. 28 Бюджетный кодекс Российской Федерации) так и принципы регулирования отношений в сфере образования (ст. 3 Федерального закона N 273-ФЗ) и применение их должно осуществляться в совокупности с учетом того, что Закон об образовании устанавливает специальное правовое регулирование субвенций по отношению к общим нормам статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации

Данная позиция также согласуется с разъяснениями, содержащимися в письме Министерства образования и науки Российской Федерации Департамента государственной политики в сфере общего образования от 31.07.2014 № 08 – 1002, а также Методическими рекомендациями органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, которые были даны Министерством финансов Российской Федерации, где указано, что каждый вид субвенций должен распределяться между всеми муниципальными образованиями, исполняющими соответствующие переданные полномочия, по единой методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации, при этом согласно данным рекомендациям, расчетный норматив является одним из показателей формулы расчета размера конкретной субвенции.

Правильным является вывод суда первой инстанции о том, что имеющаяся методика планирования бюджетных ассигнований не может подменять собой методику распределения субвенций местным бюджетам с учетом того, что наличие методики распределения субвенций местным бюджетам является прямым указанием положения части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом следует отметить, что по смыслу положения части 1 статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации методика планирования бюджетных ассигнований является инструментом бюджетного планирования, оснований полагать, что она может заменить собой методику распределения субвенций, то есть уже предоставленных местным бюджетам межбюджетных трансфертов у судебной коллеги не имеется.

Кроме этого следует отметить противоречивую позицию административного ответчика, который, указывая на предоставление субвенций местным бюджетам по данным видам расходов в соответствии с нормативами, вместе с тем осуществляет планирование бюджетных ассигновании на тот же вид расходов (образование) руководствуясь методикой планирования бюджетных ассигнований, применение которой обусловлено требованием Бюджетного законодательства, тогда как при распределении уже имеющихся денежных средств в качестве субвенций положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации) полагает не подлежащими применению.

Право лиц участвующих в деле давать свои пояснения, приводить свои доводы предоставлено положением статьи 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем, нарушений процессуальных прав административного ответчика тем обстоятельством, что административный истец давал свои пояснения в рамках рассмотрения настоящего административного дела судебная коллегия не усматривает, при этом о нарушении своих прав, тем, что административный ответчик был лишен возможности подготовить свои возражения на данные пояснения в ходе судебного заседания заявлено не было, о чем свидетельствует протокол судебного заседания /л.д. 161/, в связи с чем, судебная коллегия не усматривает нарушения процессуальных прав административного ответчика влекущих отмену решения суда.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу направлены на переоценку выводов суда о фактических обстоятельствах дела и имеющихся в деле доказательств, они не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию заинтересованных лиц, выраженную ими в суде первой инстанции, исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда и поэтому не могут служить основанием для отмены постановленного по делу решения.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Ленинского районного суда города Перми от 05 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пермского края без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи