Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 20 июня 2018 года об оспаривании представления прокурора.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения ФИО4 – представителя от администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Кичаевой О.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области обратилась в суд с административным иском о признании представления Бокситогорского городского прокурора от 12.03.2018 незаконным в части требования о признании должностей ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района должностями муниципальной службы.

В обоснование требований административного иска указано, что в администрацию Бокситогорского муниципального района Ленинградской области внесено представление Бокситогорского городского прокурора от 12.03.2018 № 7-29-2018 о допущенных нарушениях требований трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции, в части наделения лиц, не являющихся муниципальными служащими, обязанностями по обеспечению исполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования.

В представлении прокурора отмечается, что на лица, замещающие должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего бухгалтера отдела финансово-бухгалтерского учета и контроля комитета социальной защиты населения, инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инженера комитета по жилищно- коммунальному хозяйству, ведущего инспектора комитета экономического развития, ведущего инспектора сектора по сельскому хозяйству комитета экономического развития, ведущего инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, ведущего архитектора сектора по градостроительству администрации Бокситогорского муниципального района, возложены обязанности по исполнению полномочий органов местного самоуправления Бокситогорского муниципального района, а, следовательно, данные должности являются должностями муниципальной службы.

Администрация Бокситогорского муниципального района считает представление Бокситогорского городского прокурора незаконным исходя из следующего.

Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 299 утвержден перечень должностей муниципальной службы в администрации Бокситогорского муниципального района, в котором должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству отсутствуют, следовательно, не являются должностями муниципальной службы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", ст. 30 Устава Бокситогорского муниципального района Ленинградской области в штатные расписания органов местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности могут включаться должности, не являющиеся должностями муниципальной службы.

Решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 300 утвержден перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, в котором присутствуют должности ведущего бухгалтера, бухгалтера, ведущего инспектора, ведущего инженера, инженера, начальника отдела по строительству.

Должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района не являются должностями муниципальной службы и относятся к должностям для осуществления технического обеспечения деятельности администрации.

Административный истец полагает, что из должностных обязанностей работников, замещающих вышеперечисленные должности, не следует, что их обязанности вытекают и перекликаются с вопросами местного значения городского поселения или муниципального района, либо являются полномочиями администрации по решению вопросов местного значения. Указанные работники лишь осуществляют техническое обеспечение деятельности администрации.

В этой связи администрацией Бокситогорского муниципального района делается вывод о том, что должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству администрации Бокситогорского муниципального района не являются муниципальными должностями, на лиц, их замещающих, не могут распространяться квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, а также обязанности по представлению сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В суде первой инстанции представитель администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО6 заявленные требования поддержала.

Заместитель Бокситогорского городского прокурора Яблочкина Г.А., представлявшая интересы административного ответчика прокуратуры Ленинградской области, в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать. В письменном отзыве отмечала, что в представлении прокурора не содержится требование об отнесении должностей, правовой статус которых установлен оспариваемыми должностными инструкциями, к категории муниципальной должности. Требования прокурора направлены на профилактику возможных коррупционных рисков путем исключения из должностных инструкций трудовых обязанностей, выполнение которых возможно работниками, замещающими муниципальные должности. Муниципальным правовым актом представительного органа указанные должности отнесены к категории немуниципальной службы и являются должностями по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Оспоренные должностные инструкции устанавливают обязанности работников, осуществляющих функции в сфере строительства, бухгалтерского учета и казначейского исполнения бюджета, а также в сфере финансового контроля, а также по рассмотрению обращений лиц. Должностные обязанности не относятся к категории технического обеспечения.

Административный ответчик — Бокситогорский городской прокурор, а также представитель заинтересованного лица совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области в судебное заседание не явились.

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 20 июня 2018 года в удовлетворении административного иска администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области отказано.

На постановленное судом решение администрацией Бокситогорского муниципального района Ленинградской области подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отменен решения суда и принятии нового – об удовлетворении административного иска. В жалобе поддерживается правовая позиция, изложенная в суде первой инстанции, не соглашается с выводами суда по причине неправильного применения норм материального права.

Относительно апелляционной жалобы заместителем Бокситогорского городского прокурора Яблочкиной Г.А. представлены возражения о несостоятельности ее доводов и законности решения суда.

Проверив законность и обоснованность решения, изучив материалы дела, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление внесено в рамках полномочий должностного лица с соблюдением установленного законом порядка, содержание представления соответствует требованиям законодательства.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права.

Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона названо представление об устранении нарушений закона. Частью 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Судом первой инстанции установлено, что решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 300 утвержден перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

Главой администрации Бокситогорского муниципального района были утверждены должностные инструкции:

01.02.2018 ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов;

01.02.2018 бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов;

02.05.2017 ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов;

01.06.2017 ведущего инженера отдела по строительству;

29.12.2017 начальника отдела по строительству; 02.05.2017 инженера отдела по строительству.

При этом, в перечне должностей муниципальной службы в администрации Бокситогорского муниципального района, утвержденном решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 299, отсутствуют должности: ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству.

Перечисленные должности решением совета депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 13.12.2017 № 300 включены в перечень должностей работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, в органах местного самоуправления Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

Бокситогорской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции, о муниципальной службе, по результатам которой в администрацию Бокситогорского муниципального района Ленинградской области внесено оспариваемое представление от 12.03.2018 № 7-29-2018 об устранении нарушений законодательства. В представлении прокурора содержались требования: рассмотреть представление в кратчайшие сроки с участием Бокситогорского городского прокурора, исключить нарушения законодательства, рассмотреть вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

В представлении прокурор указывает на допущенные в администрации Бокситогорского муниципального района нарушения ст. 4, ч. 1 ст. 6, ст. 10, ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 11 ст. 7, ст.ст. 8, 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», выразившиеся в том, что на работников администрации, не являющихся муниципальными служащими, а именно на лица, замещающие должности ведущего бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, бухгалтера отдела учета и казначейского исполнения бюджета комитета финансов, ведущего инспектора сектора внутреннего финансового контроля комитета финансов, ведущего бухгалтера отдела финансово-бухгалтерского учета и контроля комитета социальной защиты населения, инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инженера комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, ведущего инспектора комитета экономического развития, ведущего инспектора сектора по сельскому хозяйству комитета экономического развития, ведущего инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, инспектора комитета по управлению муниципальным имуществом, ведущего инженера отдела по строительству, начальника отдела по строительству, инженера отдела по строительству, ведущего архитектора сектора по градостроительству администрации Бокситогорского муниципального района, возложены обязанности по исполнению полномочий органов местного самоуправления Бокситогорского муниципального района, то есть обязанности муниципального служащего, что является нарушением действующего законодательства.

Из содержания оспариваемого представления следует, что требования прокурора направлены на приведение должностных инструкций вышеуказанных должностей в соответствие с требованиями действующего законодательства с учетом того, что муниципальным правовым актом представительного органа эти должности отнесены к категории не муниципальной службы и являются должностями по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

Как усматривается из должностных инструкций перечисленных работников администрации, не являющихся муниципальными служащими, установлены обязанности для работников, осуществляющих функции в сфере строительства, бухгалтерского учета и казначейского исполнения бюджета, а также в сфере финансового контроля.

Так, полномочия по осуществлению контроля бюджетных процедур, кассовое исполнение бюджетов поселений и контроль за соблюдением бюджетного законодательства содержатся в инструкциях бухгалтера отдела бухучета, ведущего инспектора отдела бюджетной политики.

Полномочия по формированию плана, осуществлению ведомственного контроля проведение проверок в сфере закупок отражены в должностных инструкциях ведущего бухгалтера отдела бухучета, и ведущего бухгалтера отдела казначейского исполнения бюджета.

В должностные инструкции инженера, ведущего инженера, главного инженера и начальника отдела строительства включены обязанности по составлению, проверке, корректировке сметной документации, контролю за сроками и качеством выполненных строительных работ, выбору подрядчиков на выполнение проектно-изыскательских работ, ремонтных, строительно-монтажных работ и поставку оборудования, приемке выполненных работ с предъявлением при необходимости соответствующих санкций и иные полномочия в сфере строительства.

Муниципальная служба в силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 2.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальным служащим в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 2.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 6 от 2.03.2007 г. N 25-ФЗ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Содержание и специфика профессиональной деятельности муниципальных служащих на должностях муниципальной службы, характер выполняемых ими функций, предъявляемые к ним квалификационные требования и ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, обусловливают особый правовой статус муниципальных служащих.

При таком положении в оспариваемом представлении прокурор правильно пришел к выводу о том, что на работников администрации Бокситогорского муниципального района, не являющихся муниципальными служащими, неправомерно возложены функции муниципального контроля и другие обязанности по исполнению полномочий администрации, которые являются обязанностями муниципального служащего.

Возложение на лицо, не являющееся муниципальным служащим, обязанностей муниципального служащего, освобождает его от исполнения обязанности соблюдать ограничения и не нарушать запреты, установленные для муниципальных служащих законодательством о муниципальной службе и о противодействии коррупции.

При этом прокурором не поставлен вопрос о признании вышеуказанных должностей должностями муниципальной службы, как указывает административный истец, а поставлен вопрос о приведении должностных инструкций в оспариваемой прокурором части в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Следовательно, обжалуемое представление не содержит совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, позволяющих суду оценить его как решение должностного лица государственного органа, которым нарушены права административного истца, созданы препятствия к осуществлению его прав, на него незаконно возложена обязанность.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм права, на законность принятого судом решения не влияют и его отмену не влекут.

Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

определила:

решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 20 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи:

Судья Пименова А.Г.