Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Кириллова А.А. на решение Палкинского районного суда Псковской области от (дд.мм.гг.), которым постановлено:

признать незаконным, не соответствующим требованиям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69 «О прекращении полномочий депутата Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» по многомандатному избирательному округу № 2».

Обязать Собрание депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района Псковской области устранить допущенные решением Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69 «О прекращении полномочий депутата Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» по многомандатному избирательному округу № 2» нарушения требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Овчинникова А.Г., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Палкинского района Псковской области обратился в суд с административным иском о признании незаконным, не соответствующим требованиям Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131-ФЗ), нарушающим права, свободы и законные интересы муниципального образования «Качановская волость», решения Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69 «О прекращении полномочий депутата Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» по многомандатному избирательному округу № 2» и обязании устранить допущенные нарушения.

В обоснование иска указал, что прокуратурой района была проведена проверка исполнения лицами, замещающими муниципальные должности, требований законодательства о противодействии коррупции в части исполнения обязанности предоставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей за 2015 г. В ходе проверки были выявлены грубые нарушения антикоррупционного законодательства депутатом Собрания депутатов «Качановская волость» Кирилловым А.А., заключавшиеся в непредставлении сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги К. Л.Н.

20 июня 2016 г. в адрес Главы сельского поселения «Качановская волость» было внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции и инициировано рассмотрение депутатами вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Кириллова А.А. Решением Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» от 22 июля 2016 г. № 62 отказано в удовлетворении представления в части прекращения полномочий депутата Кириллова А.А.

Решением Палкинского районного суда Псковской области от (дд.мм.гг.) решение Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» от 22 июля 2016 г. № 62 в части отказа в прекращении полномочий депутата Кириллова А.А. было признано незаконным и возложена обязанность повторно рассмотреть представление прокурора.

Решением Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69 вновь отказано в удовлетворении представления прокурора о прекращении полномочий депутата Кириллова А.А.

Полагая, что указанное решение незаконно, противоречит статье 40 ФЗ № 131-ФЗ и подлежит отмене, прокурор обратился с иском в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решения Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69.

Прокурор Палкинского района Псковской области С. С.А. в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика – Собрания депутатов «Качановская волость» Глава сельского поселения «Качановская волость» П. С.И. разрешение заявленных требований оставила на усмотрение суда.

Заинтересованное лицо Кириллов А.А. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил, что не имел возможности представить сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги, поскольку не проживает с ней длительное время, представить ему указанные сведения супруга отказалась.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Кириллов А.А. ставит вопрос об отмене постановленного судом решения как незаконного и необоснованного.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела (п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС РФ).

Установлено, что Кириллов А.А. является депутатом Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района. Состоит в браке с К. Л.Н. (запись акта о заключении брака № (****) от (дд.мм.гг.).). Брак не расторгался.

В ходе проверки соблюдения депутатами Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района законодательства о противодействии коррупции прокуратурой Палкинского района выявлено, что депутатом Кирилловым А.А. не представлены сведения за 2015 г. в части доходов, расходов, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги – К. Л.Н.

Решением Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 22 июля 2016 г. № 62, а затем повторно решением Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» от 30.11.2016 № 69 Палкинского района отказано в удовлетворении представления прокуратуры о досрочном прекращении полномочий депутата Кириллова А.А.

Признавая указанное решение Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района незаконным, суд исходил из того, что депутаты представительного органа местного самоуправления обязаны соблюдать ограничения и обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее ФЗ № 273-ФЗ), в т.ч. представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов; несоблюдение депутатом ограничений влечет в соответствии с пунктом 10.1 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ безусловное прекращение досрочно его полномочий. В связи с этим, решение Собрания депутатов, которым отказано в удовлетворении требований прокурора является незаконным.

Судебная коллегия находит вывод суда о безусловной обязанности депутатов в указанной ситуации досрочно прекратить полномочия депутата, допустившего нарушения антикоррупционного законодательства, не основанном на действующем законодательстве.

Действительно, в силу пункта 4 статьи 12.1 ФЗ № 273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Депутат представительного органа поселения является лицом, замещающим муниципальную должность в силу статьи 2 ФЗ № 131-ФЗ.

В соответствии с п. 7.1 ст. 40 (здесь и далее в редакции закона от 15.02.2016) депутат должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ.

Вместе с тем перечень, оснований для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления конкретизирован в п. 10 ст. 40 ФЗ № 131-ФЗ, который фактически продублирован в ст. 26 Устава муниципального образования «Качановская волость».

При этом, решение о досрочном прекращении полномочий депутата, в силу п. 11 ст. 40 ФЗ № 131-ФЗ и ст. 31 Устава муниципального образования «Качановская волость», находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования и принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий.

Анализ оснований для досрочного прекращения полномочий депутата позволяет сделать вывод, что основания, указанные в подпунктах 1 – 9.1 п. 10 ст. 40 ФЗ № 131-ФЗ действительно являются безусловными основаниями для прекращения полномочий депутата в силу объективной невозможности исполнять обязанности депутата либо прямого запрета закона.

Основание, указанное в п. 10.1 указанной нормы права, в силу которой полномочия депутата, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных данным федеральным законом, к таковым безусловным основаниям отнесено быть не может. По смыслу указанного пункта для прекращения депутатских полномочий проводится оценка тяжести допущенного проступка, устанавливаются причины допущенного нарушения, проверяется объективная возможность исполнить установленные ограничения и обязанности. И только в случае значительных и грубых нарушений полномочия депутата могут быть прекращены.

Иное толкование данной нормы будет означать, что любое, даже незначительное нарушение, будет являться безусловным основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий, что противоречит конституционному принципу ограничения гражданских прав и свободы человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фактически это обстоятельство признавалось и прокурором, который, установив нарушения антикоррупционного законодательства еще у троих депутатов, кроме Кириллова А.А., направил в Собрание представление о прекращении депутатских полномочий только в отношении последнего, полагая, что им допущено грубое нарушение.

Однако единственным компетентным органом, который мог оценить тяжесть допущенного нарушения в зависимости от конкретных обстоятельств, и, соответственно, принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата, в силу закона, являлось Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района.

Законодательство не содержит четких критериев и случаев, при которых полномочия депутата, допустившего антикоррупционные нарушения, прекращаются в обязательном порядке. Вместе с тем, при определении уважительности допущенных нарушений следует руководствоваться разъяснениями, данными для схожих ситуаций Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации в отношении государственных и муниципальных служащих. В частности Минтруд в письмах от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 указал, что при определении критериев уважительности причин непредставления сведений о доходах супруга (супруги) следует исходить из оценки всей совокупности имеющихся сведений, содержащихся в заявлении государственного служащего (работника), в том числе пояснений государственного служащего (работника) в отношении мер, предпринятых им в целях получения необходимых сведений, иных материалов, свидетельствующих о невозможности представить указанные сведения (например, супруги при юридически оформленном браке фактически не проживают друг с другом и (или) между ними существуют личные неприязненные отношения, супруг (супруга) признан безвестно отсутствующим, находится в розыске и т.д.).

В более позднем Письме Минтруда России от 13.11.2015 № 18-2/10/П-7073 Минтруда России сформулированы Методические рекомендации по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Указанные методические рекомендации подготовлены в рамках реализации подпункта "в" пункта 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" и во исполнение подпункта "б" пункта 6 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 30 октября 2013 г. N Пр-2689. По смыслу документа каждый проступок подлежит оценке, должны быть учтены отягчающие и смягчающие обстоятельства (п. 10 и 11). В приложении № 1 указано, что как антикоррупционный проступок может быть расценено непредставление сведений (супруга) и при этом служащий не обратился в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений с заявлением о невозможности сделать это по объективным причинам.

Как следует из материалов дела и пояснений лиц, участвующих в дела, при обсуждении представления прокурора депутаты обсудили причины непредставления депутатом Кирилловым А.А. сведений в отношении супруги, о которых он письменно заявил еще 1 июня 2016 года. Депутатами было учтено, что Кириллов А.А. с 2005 года с супругой не проживает и не общается, они живут в различных населенных пунктах, между ними сложились неприязненные отношения. На основании этих данных депутаты пришли к выводу об уважительности причин, по которым Кириллов А.А. не представил сведения о доходах и расходах супруги и отклонили представление прокурора.

Каких-либо доказательств, что указанная депутатом Кирилловым А.А. причина несообщения сведений о доходах и расходах супруги не соответствует действительности, в материалах дела нет.

Таким образом, депутаты Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района приняли решение в установленном законом порядке, в надлежащей форме и в пределах своей исключительной компетенции.

Кроме этого, в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», представление прокурора возлагало на представительный орган лишь обязанность рассмотреть вопрос о прекращении полномочий депутата Кириллова А.А. Данная обязанность Собранием исполнена. Возлагать обязанность по принятию конкретного решения, которое находится в исключительной компетенции депутатов, прокурор и суд не уполномочены. Более того, это противоречит п. 3 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ: полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены состоявшегося судебного решения и принятии нового об отказе в иске.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Палкинского районного суда Псковской области от (дд.мм.гг.) отменить и постановить новое решение, которым в иске прокурору Палкинского района о признании незаконным, не соответствующим требованиям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района от 30.11.2016 № 69 «О прекращении полномочий депутата Собрания депутатов сельского поселения «Качановская волость» по многомандатному избирательному округу № 2» отказать.

Председательствующий: А.А. Лебедев

Судьи: А.Г. Овчинников

И.А. Адаев.