Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации Кашинского района Тверской области на решение Кашинского городского суда Тверской области от 02 декабря 2015 года, которым постановлено:

«Административное исковое заявление Кашинского межрайонного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным и нарушающим права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц как несоответствующее Федеральному закону № 210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» бездействие администрации муниципального образования «Кашинский район» Тверской области по непринятию административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления услуги, связанной с предоставлением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Возложить на администрацию муниципального образования «Кашинский район» Тверской области обязанность разработать и утвердить административный регламент, устанавливающий порядок и стандарт предоставления услуги, связанной с предоставлением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в течение 1 месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать администрацию муниципального образования «Кашинский район» Тверской области сообщить суду и Кашинскому межрайонному прокурору об исполнении решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу».

Судебная коллегия

установила:

Кашинский межрайонный прокурор в защиту прав неопределённого круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнения) к администрации муниципального образования «Кашинский район» Тверской области о признании незаконным бездействия администрации МО «Кашинский район», выразившегося в непринятии административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления услуги, связанной с предоставлением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность, в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и возложении обязанности разработать и утвердить административный регламент в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование требований прокурор указал, что ранее действовавшие административные регламенты предоставления муниципальных услуг в отношении земельных участков признаны утратившими силу постановлениями администрации Кашинского района. Администрация Кашинского района, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Кашинского района, наделена Земельным кодексом РФ, Уставом района полномочиями по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и земельными участками, собственность на которые не разграничена. Реализация полномочий по распоряжению земельными участками при отсутствии административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления услуги, является нарушением прав неопределённого круга лиц, противоречит Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.

Представитель администрации МО «Кашинский район» Тверской области требования прокурора не признал, ссылаясь на то, что деятельность по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не является государственной или муниципальной услугой, не подлежит включению в реестры государственных или муниципальных услуг. В соответствии с п. 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию, и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, специальными федеральными законами. Федеральный закон № 210-ФЗ не является тем нормативным правовым актом, который регулирует отношения, предусмотренные п. 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ. Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками не является услугой, в том числе подпадающей под действие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Судом постановлено приведённое выше решение.

В апелляционной жалобе администрации Кашинского района Тверской области ставится вопрос об отмене решения суда и указывается, что судом при рассмотрении дела неправильно применены нормы материального права, прежде всего положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Деятельность по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не является ни государственной, и муниципальной услугой, т.к. данные участки не являются муниципальной собственностью, а также не подпадают под полномочия управления и распоряжения ими Российской Федерации в области земельных отношений, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. ст. 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ). Ни одному государственному органу такие полномочия не предоставлены, поэтому под понятие «государственная услуга» эта деятельность органов местного самоуправления не подпадает. Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставлены исключительно только органам местного самоуправления. Однако это не муниципальная услуга, т.к. эта деятельность не подпадает под определение, указанное в статье 2 Федерального закона № 210-ФЗ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в силу статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является отдельным государственным полномочием, передаваемым для осуществления органами местного самоуправления. Федеральный закон № 210-ФЗ не является тем нормативным правовым актом, который регулирует отношения, предусмотренные п. 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ. Кроме того, суд принял решение в нарушение конституционного принципа разделения властей, возложив на орган местного самоуправления обязанность принять нормативный правовой акт.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, заслушав выступление представителя администрации МО «Кашинский район» Тверской области Юганова А.Б., поддержавшего доводы жалобы, прокурора Филиппову В.М, возражавшую против жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Обращаясь в суд с настоящими требованиями, прокурор ссылается на то, что орган местного самоуправления для осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, находящими в муниципальной собственности, или земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, обязан принять административный регламент. Административный ответчик оспаривает данное утверждение прокурора.

В соответствии с п. 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, урегулировано Главой V.1. Земельного кодекса РФ. Предоставление земельных участков на определённом праве осуществляется согласно нормам данной главы Земельного кодекса РФ, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

Статья 39.2 Земельного кодекса РФ предусматривает, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

В силу статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления).

Статья 2 закона содержит следующие основные понятия:

государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;

муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований;

административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В соответствии со статьями 15, 19 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Статьёй 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Из пояснений представителя администрации МО «Кашинский район» в суде апелляционной инстанции следует, что правила землепользования и застройки приняты не во всех поселениях Кашинского района, в связи с чем распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в этих поселениях осуществляется органом местного самоуправления района.

Каких-либо противоречий, как на то ссылается администрация района в апелляционной жалобе, в понятии «отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления», содержащемся в статье 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статье 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», судебная коллегия не усматривает. Толкование администрацией района статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ в отношении того, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не может признаваться ни государственной, ни к муниципальной услугой, судебная коллегия полагает ошибочным, не соответствующим положениям приведённой нормы закона.

Согласно статье 6 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Статья 12 данного закона, устанавливающая требования к структуре административных регламентов, также предусматривает, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

При этом судом первой инстанции обоснованно признаны несостоятельными доводы администрации Кашинского района об отсутствии у администрации полномочий по регламентации указанных отношений, поскольку они противоречат положениям статьи 6 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Суд первой инстанции, проанализировав действующее законодательство, подробно мотивировав решение, пришёл к обоснованному выводу, что распоряжение земельными участками при отсутствии административного регламента противоречит требованиям Федерального закона № 210-ФЗ, направленного на закрепление и реализацию прав заявителей при получении государственных и муниципальных услуг.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом обсуждения при рассмотрении дела судом первой инстанции, судом им дана надлежащая правовая оценка, не соглашаться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Согласно ч. 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения.

Ссылаясь на статьи 10 и 12 Конституции РФ, администрация района указывает, что в силу принципа разделения власти суд не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления и разрешать в судебном порядке вопрос о понуждении данного органа к исполнению его полномочий и принятию нормативного правого акта.

Между тем, неисполнение органом местного самоуправления возложенных на него законом обязанностей может создать угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц.

В соответствии со статьёй 1 КАС РФ настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

На основании пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из представленного материала следует, что прокурором обжалуется бездействие органа местного самоуправления, связанное с неисполнением возложенной на него обязанности по подготовке и принятию соответствующих актов.

Административное исковое заявление подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом, в целях предупреждения нарушения прав граждан и не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию органа местного самоуправления.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Кашинского городского суда Тверской области от 02 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Кашинского района Тверской области – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи